Este jueves, el Tribunal de Cuentas (TC) decidirá si observa o no el acuerdo alcanzado entre el actual gobierno y el consorcio privado Aguas de Montevideo –integrado por las empresas Berkes, Saceem, Ciemsa y Fast– para relocalizar y redimensionar el proyecto Neptuno, suscrito por el gobierno anterior el 23 de enero de 2025, que originalmente preveía la construcción de una planta potabilizadora en la zona de Arazatí, San José.

El acuerdo firmado en el período pasado fue descartado oficialmente por el actual Poder Ejecutivo en julio de 2025, y luego de varios meses de negociación con el consorcio privado, el gobierno anunció la construcción de una nueva planta potabilizadora en la cuenca del río Santa Lucía, en la zona de Aguas Corrientes, entre otras obras destinadas a garantizar el suministro de agua potable al área metropolitana.

Según indicó a la diaria una fuente del TC, el elemento principal que debe analizar el órgano es si a partir de este conjunto de modificaciones se cambió el objeto original del contrato firmado entre el Estado uruguayo y el consorcio privado. Según la cláusula 4 del contrato, el objeto consiste en “la prestación por parte del contratista del servicio de puesta a disposición de la infraestructura que permita a OSE” “producir 200.000 milímetros cúbicos por día netos de agua potable, a partir del agua bruta puesta por el contratista a disposición de OSE, captada desde el Río de la Plata en la zona de Puerto Arazatí, departamento de San José”, “conducir el agua potable al sistema metropolitano” y “proveer servicios de ruta sobre la traza de la aductora”.

Asimismo, el TC analizará si, al introducir cambios en el contrato, se violó el principio de igualdad de los oferentes; en otras palabras, si con las nuevas condiciones otro oferente hubiera podido presentar una mejor oferta que la que presentó Aguas de Montevideo.

De todos modos, en el caso de que el TC observe la modificación del acuerdo, esto no tendría efecto suspensivo, por lo tanto, si OSE eventualmente resolviese reiterar el gasto, ambas partes podrían ejecutar el contrato.

No existe “una desnaturalización del contrato”

Juristas consultados por las empresas privadas, OSE y el Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF) –la entidad financiadora del proyecto– concluyeron entre julio y agosto del año pasado –es decir, antes del cierre de la renegociación– que la modificación del contrato era jurídicamente viable, de acuerdo a informes a los que accedió la diaria.

Además, los asesores letrados del directorio de OSE, Federico Lema, Federico Álvarez y Diego Ballero, afirmaron que, “en definitiva, si existiera acuerdo entre OSE y el contratista sobre la conveniencia de modificar el contrato, no existiría impedimento legal alguno para instrumentarlo mediante una adenda debidamente fundada”.

En la misma línea, la subgerenta del área jurídico notarial de OSE, Laura de la Iglesia, señaló que “la eventual modificación del objeto físico del contrato –como podría ser la relocalización del punto de captación de agua– no constituye una alteración esencial ni su desnaturalización, siempre que mantenga su finalidad última”, esto es, “garantizar el acceso efectivo y sostenible al agua potable en el área metropolitana”.

Con respecto al objeto del contrato, consultado por OSE, el abogado Carlos Delpiazzo, tras analizar los términos y condiciones renegociados, consideró que los cambios contractuales no cambian la naturaleza del contrato, “que sigue siendo un contrato de servicios”. Tampoco altera su finalidad, que “sigue siendo la mejora de la cantidad y calidad del agua en el sistema metropolitano”.

En la misma línea, ante la consulta de la empresa Ciemsa, el abogado Augusto Durán señaló que, con base en las modificaciones propuestas, “sigue existiendo la construcción de una obra pública para la producción de agua potable y su traslado a los centros de distribución de OSE, y sigue existiendo prestación de servicios”, por lo que no hay “una desnaturalización del contrato”. “El mismo tipo de contrato se mantiene y la naturaleza del objeto sigue siendo la misma”, concluye.

El abogado Martín Risso, que fue consultado por el consorcio Infraestructura Arazatí SA [Aguas de Montevideo], sostuvo que “debe entenderse que es el mismo contrato con modificaciones”, en tanto “se mantiene el objeto y la naturaleza del contrato anterior”, así como “la mayoría de las obras, aunque hay reducciones y obras nuevas”.

Por su parte, la abogada Cristina Vázquez, consultada al respecto por el CAF, consideró que “el objeto y forma de contraprestación de la modificación proyectada son sustancialmente idénticos a los del contrato original”, ya que “se trata de las mismas obras principales, en algunos casos de menor tamaño, y de la misma forma de compensación”, y “el cambio de ubicación no constituye un elemento esencial”.

Vázquez apuntó que la ampliación de los contratos del Estado se encuentra regulada en el artículo 74 del Texto Ordenado de la Contabilidad y Administración Financiera del Estado (Tocaf). Este artículo establece que “las prestaciones objeto de contratos podrán aumentarse o disminuirse, respetando sus condiciones y modalidades y con adecuación de los plazos respectivos”. La abogada explicó que es “perfectamente lícito para la administración ampliar un contrato hasta por el 20% de su valor original sin el consentimiento de su contraparte y aumentarlo hasta en un 100% por acuerdo de partes”.

Por otro lado, en la cláusula 14.2 del contrato, en la que se prevé su posible modificación por común acuerdo, se establece que “el monto máximo de las nuevas inversiones por las modificaciones acordadas no puede exceder del 50% del valor de la inversión inicial en unidades indexadas”. La renegociación del contrato implicó un ahorro para el Estado, que pasó de un monto inicial de 294 millones de dólares a un valor final de 212,6 millones de dólares.

Otro oferente hubiera “tenido la misma posibilidad de acordar una modificación”

Asimismo, la cláusula 14.2 del contrato dispone que la modificación del contrato por acuerdo mutuo puede suscribirse una vez transcurridos 12 meses desde su celebración, lo cual, según Vázquez, debe considerarse “un requisito autoimpuesto por las partes” y no una imposición legal. Por otro lado, el segundo inciso de la cláusula exige que la modificación del contrato cuente con “el acuerdo expreso” de los acreedores financieros.

La cláusula 14.3 de “renegociación del contrato” establece que “cualquiera de las partes podrá requerir a la otra una renegociación” cuando se configure una razón de interés público o de excesiva onerosidad superviniente.

Al respecto, la abogada Graciela Ruocco, que fue consultada por el consorcio privado, entendió “que es viable jurídicamente proceder a la renegociación, por razones de interés público que deberán ser acreditadas por la administración”. Siempre y cuando la administración acredite estas razones, “no existen, en principio, razones de legitimidad para que el TC observe la nueva propuesta sustitutiva”, apuntó la abogada.

Risso concluyó que, “en principio, no hay objeciones jurídicas para las modificaciones contractuales”, y señaló igualmente que el Estado uruguayo y OSE “deberán motivar con claridad su decisión, esto es, el cambio que han planteado, su justificación, los criterios de buena administración en que se basa su actuación, el cumplimiento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, etcétera”.

Vázquez agregó que las modificaciones “deben fundarse adecuadamente en las razones de interés público que las justifican” y “deben ser respetuosas del principio de igualdad de los oferentes y de los derechos de terceros”.

En cuanto al principio de igualdad de trato de los oferentes, Risso mencionó que debe tenerse en cuenta que “el procedimiento licitatorio ya terminó y nadie puede sostener que esto se hace para beneficiar al contratista o que hubiese menos oferentes”. En ese sentido, afirmó que “no hubo ni hay desviación de poder, sino un cambio de autoridades, con criterios distintos, que procuró acordar con un contratista modificaciones en el contrato en vigor para adaptarlo a sus posiciones”. Además, remarcó que el contratista no obtuvo una ventaja con la modificación, sino que, por el contrario, sufrió pérdidas.

Durán, por su parte, sostuvo que las modificaciones propuestas no justifican una nueva licitación pública, dado que, a su entender, se ajustan al artículo 74 del Tocaf y a la cláusula 14.2 del contrato. “No solo no la justifican, sino que, en el caso, ello sería profundamente injusto para el contratista, que ha obtenido legítimamente un contrato siguiendo un procedimiento administrativo arreglado a derecho y habiendo dedicado mucho tiempo e invertido una considerable suma de dinero en la elaboración del proyecto”.

En la misma línea, Delpiazzo afirmó que “ningún tercero podría sentirse agraviado frente a una modificación contractual plenamente justificada en una situación ajena al contratista, sobreviniente al perfeccionamiento contractual”. En ese marco, y en referencia a resoluciones precedentes del TC, señaló que “cualquier otro oferente que hubiera resultado adjudicatario se habría encontrado en la misma situación en que hoy se encuentra el contratista y habría tenido la misma posibilidad de acordar una modificación ante una circunstancia igual a la planteada”.