En setiembre del año pasado, una vez instalada, la denominada Comisión Ejecutiva Interministerial para Asuntos de Riego (Ceiar) comenzó a diseñar, junto con los servicios técnicos de la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), una política nacional de riego. Bajo el liderazgo del exministro de Ganadería Tabaré Aguerre (2010-2018), también se integraron a los trabajos representantes de los ministerios de Ganadería, Ambiente, Economía e Industria.
Formalmente, el Comité de Gestión de la Ceiar está integrado por los ministros de las mencionadas carteras. El Comité Operativo, en tanto, está integrado por delegados designados por cada ministerio: Luis Giménez (Ambiente), Inocencio Bertoni (Ganadería), Rodrigo Díaz (Industria) e Inés Morato (Economía). Luego de un hermético proceso, el 13 de agosto se presentaron finalmente los primeros resultados del trabajo de la Ceiar, en el marco de la Comisión de Ganadería de la Cámara de Senadores.
En el ámbito parlamentario quedó de manifiesto el respaldo político a la iniciativa, tanto desde el Frente Amplio como de la Coalición Republicana. Allí se informó sobre la apuesta a impulsar la “estructuración de modelos de negocios entre distintos agentes privados” para la puesta en marcha de sistemas de riego multipredial. Para conocer más en profundidad los aspectos centrales del plan, la diaria dialogó con el exministro Aguerre y con Giménez, el representante del Ministerio de Ambiente en la Ceiar.
¿Qué punto de partida tiene el país para pensar una política de riego?
Aguerre: El riego en Uruguay no lo estamos inventando nosotros. El riego existe desde 1919, cuando un productor en Bella Unión [lo hacía] con una máquina de vapor [señala una foto que hay en su despacho sobre el citado sistema]. Tuvo un auge a partir de 1932 en el este, con el arroz, por la sencilla razón de que no se puede cultivar sin agua de inundación. Casi todo el riego de las décadas de 1930, 1940, 1950, 1960 y 1970 fue para el arroz y los cultivos de caña de azúcar. El resto de los cultivos algunos veranos crecen más o crecen menos, pero han sido posibles porque en Uruguay llueve 1.400 milímetros por año. Desde la década de 1940 en adelante, cada sequía importante que hubo en Uruguay generó el interés o la inquietud de regar. Y a partir de cada sequía se generó alguna acción de política pública.
¿Pero no se ha logrado ningún cambio significativo desde entonces?
Aguerre: En la sequía de 1942 se generó un sistema de riego que dependía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas. En la seca de 1988-1989 se dio lugar a un programa de desarrollo de riesgo con el Banco Mundial, que fue el Prenader, en el cual se incorporaron 34.000 hectáreas de riego. En la seca de 2008-2009 el Ministerio de Ganadería generó la inquietud de volver a discutir el tema de riego y se creó un grupo público-privado e interdisciplinario que se llamó Grupo de Desarrollo de Riego. Ese grupo de trabajo abordó toda la problemática del riego y generó una serie de recomendaciones. Esa serie de recomendaciones fueron incluidas en la Ley de Riego que se terminó sancionando en 2017.
Desde la aprobación de la ley, ¿cambió algo?
Aguerre: La Ley de Riego buscaba promover un riego que saliera de una lógica de riego individual, donde se identificaba al agricultor como el administrador del agua de riego. La idea era generar un desacople entre la figura del que usa el agua y el que la gestiona, tratando de construir una forma organizacional donde no necesariamente quienes riegan tengan que ser los inversores, los administradores y los gestores del recurso hídrico. Con todos esos antecedentes, y con la llaga ardiendo de la sequía de 2022, 2023 y 2024, es que todos los partidos políticos en la campaña electoral plantearon la necesidad del desarrollo del riego suplementario en Uruguay.
Entonces lo que falta es promover este riego suplementario. ¿Qué se definió en la Ceiar?
Aguerre: Lo que se intenta tener como el instrumento a movilizar para desarrollar el riego es la inversión privada. No estamos planteando una inversión pública que construya infraestructuras para que después los agentes la utilicen, porque no es una carretera que la utiliza todo el mundo. Son inversiones, ya sea de embalse de riego o eventualmente algún bombeo de algún río importante, que van a utilizar cinco, seis, diez, 20 o 50 agricultores.
Siguiendo la línea marcada por la Ley de Riego, lo que se impulsa es el sistema multipredial. ¿Por qué se insiste en ese camino?
Aguerre: La idea es que el riego no dependa de la condición individual desde el punto de vista del tamaño, la escala o la topografía que tenga cada productor. Lo multipredial va a permitir al productor que no tiene forma de tener su agua propia acceder al servicio de riego. Si no actuáramos de esa manera, podríamos estar teniendo un impacto muy favorable desde el punto de vista productivo, pero induciendo a una segmentación entre productores.
El riego multipredial propone la interacción de varios actores privados. ¿Qué lugar ocupa entonces el Estado?
Aguerre: En casi todas partes del mundo los sistemas de agua son obra pública, que se dan en concesión a los usuarios privados. Nosotros acá estamos promoviendo una forma muy distinta: el agua es pública, pero el Estado otorga las autorizaciones o los permisos de uso temporario. Las obras de infraestructura para ese aprovechamiento no las hace el Estado, [sino que] se promueven mediante una renuncia fiscal. Los privados van a decidir en función de los precios de los productos, de los precios de la tierra, del beneficio proyectado y, en definitiva, del estímulo que se genere con estos instrumentos.
¿Cuáles son las características de esa renuncia fiscal?
Aguerre: Uruguay tiene un sistema de promoción de inversiones a partir de la renuncia fiscal que data de varios años: el régimen de la Comap [Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones]. Toda renuncia fiscal se realiza con el ánimo de promover la inversión, pero no todas las inversiones tienen los mismos efectos en el resto de la economía. Por lo tanto, en cada proyecto se evalúa cuánto empleo genera, qué aumento de exportaciones genera, en qué lugar del país se realiza la inversión. En un decreto de diciembre de 2025 se generó una mayor focalización de los beneficios en función de los impactos que tienen en la producción, el empleo y la recaudación futura. El riego fue priorizado en esa grilla de inversiones. Ahora lo que está pronto para salir es un decreto ampliatorio de los beneficios fiscales, donde va a haber un poco más de beneficio fiscal en aquellos emprendimientos promovidos desde la CND y definidos como de carácter de riego multipredial.
¿Cuál es la importancia productiva del riego?
Aguerre: En un país de las características económicas, sociales y geográficas de Uruguay, con 16 millones de hectáreas de tierras agrícolas ganaderas para 3,5 millones de habitantes, mejorar lo que se llama la productividad primaria neta –la cantidad de producto por unidad de superficie utilizada– es sin lugar a dudas una de las herramientas para el desarrollo nacional.
Con el impulso de esta política también se apuesta al aumento de la producción de los cultivos de verano, ¿cuál es el impacto esperado específico?
Giménez: El programa se apoya a nivel nacional en ciencia generada en el país, tanto por la Facultad de Agronomía como por el INIA [Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria]. La Facultad de Agronomía tiene una línea de investigación en riego de cultivos de verano –maíz, soja, girasol, sorgo– y ha identificado que el crecimiento en la productividad es de dos o tres veces. La variabilidad climática es muy importante. En los años buenos Uruguay logra aproximadamente 7.500 kilos por hectárea de maíz y 3.000 kilos de soja. Con riego se pueden duplicar los rendimientos y llevar a 15.000 kilos el rendimiento de maíz y 6.000 kilos el rendimiento de soja. En años malos, se puede triplicar el rendimiento, tanto de maíz como de soja. De los últimos 30 años, en 27 hubo deficiencias hídricas de distinto tenor y respuesta en riego. En tres no hubo, fue en años de Niños intensos, como este que estamos esperando.
¿El aumento de los cultivos de verano es el objetivo en sí mismo de esta política de riego? ¿Eso puede repercutir en otros aspectos de la cadena productiva?
Aguerre: Nosotros hicimos un trabajo que establece que si se lleva adelante una inversión [de riego en] 150.000 hectáreas –tenemos que hablar de unos 900 millones de dólares– habría un impacto considerable en la economía. Si hablamos del maíz, que es un cultivo importante en las cadenas de producción animal, cada vez producimos más y siempre estamos importando algo. Su precio interno se define por el costo de importación; las estimaciones dan que entre paridad de importación y paridad de exportación hay 40 dólares por tonelada. Si Uruguay el año que viene va a consumir 3.000.000 de toneladas de maíz, [tener que importar] son 120 millones de dólares de diferencia.
¿A qué se refiere con un impacto considerable en la economía? ¿Cuáles son los datos concretos?
Aguerre: Manejamos un impacto del 0,7% al 1% del PIB a partir de un trabajo de Carmen Estrades titulado “Análisis de equilibrio general de políticas de expansión del riego en el sector agrícola”. Es una consultoría de la FAO, el Ministerio de Ganadería y Opypa, que en sus conclusiones indica que en uno de los escenarios la superficie regada aumentaría a 226.000 hectáreas de cultivos –soja, maíz, etcétera–, y más las 91.000 hectáreas de pasturas totalizaría 317.000 hectáreas. En 2034, el incremento anual del PIB sería de 390 millones de dólares respecto al escenario tendencial. En este escenario, en 2034 el nivel del PIB sería 0,65% mayor que en el escenario tendencial. El aumento acumulado del PIB ascendería a 2.250 millones de dólares a 2034.
Estos impactos son positivos, pero ¿cuáles son los costos efectivos que se deben asumir durante el proceso?
Aguerre: Hay que tener en cuenta que regar no es solamente hacer la inversión en la fuente de agua. Después hay que hacer la inversión intrapredial de los equipamientos para poder regar. Hablando en buen romance, podemos decir que los proyectos que hemos analizado tienen una inversión entre fuente y equipamiento de riego de entre 5.000 y 6.000 dólares por hectárea a regar. Puede haber algunos que participen en la inversión de fuente de agua, pero necesariamente el agricultor que va a regar tiene que hacer su inversión intrapredial, que es más importante que la de fuente de agua. Son inversiones potentes que requieren amortizaciones largas. Ahí es donde entra el régimen de promoción de inversiones.
En cuanto a la energía necesaria para extender el riego, ¿cuál es el diagnóstico de la situación del país?
Aguerre: Un desafío grande para el desarrollo del riego en el futuro es la disponibilidad de carga, y eso significa inversiones. Todos los desarrollos de cuencas de riego en Uruguay siempre tuvieron un componente de inversión pública importante, que en este presupuesto no está previsto. Por eso se hace una apuesta muy grande a la inversión privada.
Otro desafío es la tarifa…
Aguerre: Estamos desarrollando un producto comercial, una tarifa de riego que levante alguna de las dificultades que ese sistema tiene en cuanto a una mejor armonía entre costo fijo y costo variable, [para tener] un precio más competitivo en el costo fijo de potencia contratada.
¿Qué se busca con los cuatro proyectos piloto que se presentaron en la Comisión de Ganadería del Senado?
Aguerre: Inversiones tan grandes que no implican estar libre de riesgo, porque el maíz produce tres veces más, pero tengo que invertir algo que voy a amortizar en 15 años. En ese sentido, el diagnóstico de a qué responde el riego nos lleva a diseñar una serie de instrumentos; ahora el tema es validar si estos instrumentos cumplen los efectos que nosotros pensamos que van a cumplir. Ese es el rol que tienen los pilotos. En la medida en que sean exitosos, la idea es que cumplan un efecto demostrativo. La velocidad de adopción de estos instrumentos que impulsamos depende de los éxitos, pero también de qué forma se difunden.
Los proyectos piloto estarían ubicados en la cuenca del San Salvador, Palo a Pique y las colonias Timote y La Casilla.
Aguerre: En la cuenca del San Salvador se estudiaron varias represas, pero el proyecto piloto es una represa en el arroyo El Águila. En el caso de Palo a Pique, es un viejo proyecto de la década del 60 del que siempre se ha hablado porque es una zona arrocera, pero nunca se ha concretado.
Giménez: Los dos de Colonización tienen dos aspectos que son importantísimos para este programa. Primero, son productores chicos, y segundo, es riego colectivo en lechería.
¿Y cómo será la promoción de estos pilotos?
Aguerre: Queremos promover la inversión privada. La razonabilidad económica de la inversión es fundamental. Descartamos la posibilidad de que haya inversión pública en represamientos o en proyectos hidráulicos por parte del Estado, porque eso está fuera de una posibilidad real. El Programa de Fomento del Sistema de Riego Multipredial recibe las iniciativas, y en este caso ya estamos iniciando los trabajos de la expresión voluntaria de adhesión de algunos interesados. Por otra parte, hay que empezar a hacer el trabajo de articulación de un posible acuerdo comercial con quienes tienen la tierra donde se va a embalsar el agua.
¿Cómo se define cuál es el límite de agua que Uruguay puede represar y utilizar sin comprometer los ecosistemas?
Giménez: Hay un concepto técnico que estaba en la Ley de Riego y que no se había reglamentado, que se llama “caudales ambientales”. Es el agua que hay que dejar pasar cuando hacés una obra de riego para no tener una afectación ambiental aguas abajo. Ese caudal ambiental ha sido reglamentado por el Ministerio de Ambiente y está próximamente a salir una guía de cálculo de caudal ambiental para cada una de las cuencas. Los técnicos del Ministerio de Ambiente son los que controlan que cada una de las obras que se hagan respete el caudal ambiental para no tener una afectación ambiental basada en una obra hidráulica de este tipo.
Así que la evaluación va a ser proyecto a proyecto…
Giménez: Siempre proyecto a proyecto.
Más allá de lo que tiene que ver con el manejo del agua, ¿no puede haber otros efectos ambientales negativos?
Giménez: Los cultivos regados tienen efectos ambientales muy superiores a los cultivos en secano. A veces se piensa que regar implica muchos más insumos que en condiciones de secano, y en algunos aspectos es verdad, pero en otros el agua ayuda a manejarlos. Esto último se da en el tema de los nutrientes, que tienen mucho efecto ambiental en los cursos de agua superficial, fundamentalmente nitrógeno y fósforo. En condiciones de secano no podemos manejar esos nutrientes; la absorción va a depender directamente del régimen de precipitaciones. En los cultivos regados, fertilizamos y los nutrientes se absorben por el agua.