El economista Gonzalo Márquez ha trabajado en temas relacionados con el transporte en los últimos 20 años, como técnico en la Intendencia de Montevideo (IM) y en la Dirección Nacional de Energía, y más tarde, entre 2018 y 2021, como director de la División Transporte de la IM. Desde 2022 fue consultor del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) e impulsor de una propuesta de reforma del sistema de transporte metropolitano desde el grupo de estudios de transporte de Cinve. Esta semana, según informó El Observador, Márquez fue designado director de la Agencia del Sistema de Transporte Metropolitano (ASTM), que tendrá a su cargo las definiciones centrales de la reforma que proyecta el gobierno. En paralelo, se conoció, también esta semana, el primer informe técnico de la ASTM que comparó las opciones del tranvía y los buses articulados (BRT). Sobre los detalles de lo que se proyecta y las definiciones aún pendientes, el flamante director de la ASTM conversó con la diaria.
Teniendo en cuenta que el informe técnico de la agencia concluye que en algunas dimensiones no hay diferencias significativas entre el tranvía y los BRT, ¿el costo pasa a ser una variable desequilibrante para optar por los segundos?
El foco del proyecto es potenciar el sistema de transporte. Tenemos determinados objetivos de mejora de frecuencia, de tiempos de viaje, y eso luego nos va a permitir mejorar el resto de la red. Dado que esos son los objetivos y que de las dos formas se puede alcanzarlos –no es que no haya diferencias, las hay y están desarrolladas, pero no son de una magnitud tal como para que terminen siendo el insumo principal para la elección–, ahí es donde las consideraciones económicas pasan a tener un peso importante. Porque para un mismo nivel de servicio, para dos alternativas que son similares en ese sentido, hay una que tiene una diferencia de 3 a 1 en cuanto a la inversión inicial, y que además su costo operativo es 60% mayor. Y que cuando uno analiza a 30 años e incluye también las reposiciones de flotas, de baterías, de insumos, todo eso anualizado te termina dando una diferencia de 2 a 1, y una diferencia de 1.000 millones de dólares al cabo del ciclo de vida entre un sistema basado en buses de alto estándar versus un sistema basado en tranvías.
Hay otra consideración que me parece importante: este análisis lo estamos haciendo en 2026. Porque si lo estuviéramos haciendo en 2015 o 2010, y hubiéramos querido tener un sistema cero emisiones, no tendríamos esta alternativa: sería el tranvía. Porque no había tecnologías, que se han desarrollado sobre todo en los últimos diez años, de buses de alto desempeño. Los propios constructores han generado opciones de buses de mayor tamaño, con cero emisiones, con prestaciones de accesibilidad, de modernidad y confort que también tienen los tranvías. Hace diez años esto no era una opción.
Hay una dimensión que se analiza en el informe, que es la de la captación de pasajeros, allí se habla de la percepción de la población sobre, por ejemplo, qué bueno sería tener un tren o un tranvía. ¿Cómo se incorporan estas consideraciones en las decisiones?
Que son claves, ¿no? Porque esto sería un análisis incompleto si uno solamente se focalizara en los costos, que son muy relevantes, obviamente, pero no tuviera en cuenta la otra pata, que es ¿cuál es el objetivo, al final, de todo esto que estamos haciendo? Es que más personas usen transporte público, porque eso tiene beneficios para toda el área metropolitana en dimensiones de calidad de vida. Entonces, este punto es relevante. Y cuando lo analizamos, nos encontramos con que a priori las personas adjudican propiedades a un vehículo que no necesariamente son propias del vehículo, sino que son propias del sistema. Por ejemplo: yo quiero un tranvía porque va a ser cómodo, va a ser rápido, va a ser fiable, voy a tener buena frecuencia. Pero eso no depende de que sea un vehículo u otro, sino de cuáles son las consideraciones de diseño: cuál es la frecuencia, cuál es la forma y cómo ese vehículo se va a desplazar por los recorridos. En el caso de los sistemas ferroviarios es más usual que se desplacen en completa exclusividad, pero los tranvías urbanos comparten la vía con otros vehículos y, cuando eso ocurre, en realidad los tranvías terminan siendo lentos. Porque no es un problema del vehículo, sino de en qué contexto se pone a circular. Ahora, cuando uno equipara en diseño, en realidad, las prestaciones que pueden dar son similares.
En el informe se incorporan sugerencias de corredores hacia el oeste. ¿Serían para implementar en próximos períodos de gobierno?
Claro, estas redes son construcciones que llevan décadas. Lo que se está planteando acá es el comienzo de la construcción de esa red en dos corredores que son muy relevantes, y con presupuestos muy relevantes que se están manejando, pero esto necesariamente va a requerir tres períodos de gobierno, por dejar una referencia, para que se pueda completar el resto de la red. Lo que sí está planteado como parte del alcance de esta primera etapa es que, con los buses que se liberan en estos corredores principales, vamos a poder mejorar líneas que van a hacia el oeste, a Luis Batlle Berres, Carlos María Ramírez o Millán. Vamos a tener un conjunto de recursos que vamos a poder utilizar para eso.
¿Cuando hablamos de “mejorar”, sería tener más frecuencia, más líneas?
Primera dimensión, la frecuencia, que a su vez repercute en otra variable muy importante, que es la ocupación. La frecuencia tiene un impacto instantáneo en la mejora de la calidad, porque baja el tiempo de espera, la incertidumbre, y además mejora las propias condiciones de ocupación. Otra dimensión es poder cubrir de mejor forma lugares que, o no tienen cobertura, o tienen una cobertura muy insuficiente, en donde también va a haber consideraciones de frecuencia. Entonces, en ese mix entre mayor frecuencia de líneas actuales y diseño de líneas nuevas es que se van a terminar utilizando esos recursos, permeando toda el área metropolitana.
¿Ya hay una definición sobre eso que se pueda anunciar?
La definición es priorizar las zonas que no están siendo alcanzadas por esta primera etapa. Esa sí es una definición conceptual compartida por la agencia, justamente para mostrar el propio carácter sistémico que tiene esta etapa. O sea, esta etapa no alcanza una red de cobertura total, porque sería imposible, pero sí tiene planteado que la transformación ocurre también por mejoras de frecuencia y nuevos servicios, sobre todo en la zona oeste y la zona norte, que son las que hoy no van a ser alcanzadas por las obras de infraestructura.
¿Las empresas privadas van a tener que incrementar su capacidad operativa para sumar la operación de estos ómnibus articulados?
Nosotros tenemos hoy dimensionado que estas dos líneas requerirían una flota de unos 93 buses biarticulados y siete de reserva, 100 vehículos en total, que se distribuyen en partes más o menos iguales entre los dos corredores. Son 100 vehículos que se van a incorporar al sistema, y hay 100 vehículos que van a salir del sistema, o sea, la cantidad total de vehículos del sistema va a seguir siendo la misma. Justamente, para mantener también bajo un cierto control y no sumar nuevos puestos de conducción a un sistema que tiene enormes desafíos de financiamiento. Entonces, estos 100 vehículos que entran suplen a otros 100 que se desafectan, pero, de todos modos, la cantidad de vehículos que se liberan por efecto de estos dos corredores es muy superior a eso.
¿Cuántos serían?
Lo que pasa es que la respuesta final a esa pregunta depende de cuál sea el diseño operativo final. Pero podemos estar hablando de un número en el entorno de las 200 unidades, un número grueso, porque todavía falta mucha letra fina de cómo es la operación definitiva.
¿Qué definiciones quedan pendientes sobre los distintos tramos?
Hoy estamos promediando lo que se conoce como la etapa de diseño conceptual, que implica una definición justamente de los 50 kilómetros de corredor. Ese trabajo va a terminar hacia el final de este año. La etapa en la que estamos ahora es el análisis más enfocado en toda la traza de los 30 kilómetros, que es la línea al este, a El Pinar, y lo que sería la línea de 8 de Octubre y Camino Maldonado, en donde también se está analizando dos alternativas, la alternativa Zonamérica y la alternativa Pando. Eso todavía sigue bajo análisis, al igual que lo que ocurre en Ciudad Vieja. Sobre esos aspectos todavía no hay una definición, la va a haber en las próximas semanas.
¿Qué se está analizando para la zona de Tres Cruces?
El nodo de Tres Cruces es la confluencia de las dos líneas, y allí lo que se ha estado haciendo en estos meses es analizar algunas alternativas sobre la base inicial, que puedan simplificar un poco ese nodo sin perder las prestaciones que da, que son muy relevantes. Porque se sigue pensando que las dos líneas confluyan allí, que comuniquen con la terminal de pasajeros con pasajes directos, sin tener que salir a la superficie y cruzar calles. Hay que mantener conexiones también para los vehículos privados que hoy entran y salen o se comunican entre 8 de Octubre y 18 de Julio a través de lo que es hoy el túnel en su formato actual. Existen diferentes opciones de diseño y justamente en eso consiste esta etapa.
¿El túnel de 8 de Octubre va a estar integrado al sistema?
Sí, es que hay una premisa: maximizar la utilización de las infraestructuras que ya tenemos. Eso en ningún caso es una restricción, pero es una conveniencia, o sea, tenemos activos construidos como sociedad, intentemos ver en qué medida podemos usar la mayor parte de esa infraestructura. Hagamos los agregados que tenemos que hacer, porque la infraestructura como está hoy no sirve para lo que queremos hacer. Pero sí es importante usar la mayor parte para que la intervención brinde los resultados que tiene que brindar, pero intente hacerlo en las mejores condiciones de costo y de plazo.
¿Qué se está planificando para la avenida 18 de Julio?
En 18 de Julio la circulación va a ser en superficie. Va a haber circulación, seguramente restringida, de vehículos particulares. Las premisas de diseño son que el BRT tiene su espacio exclusivo, y la ciclovía tiene su espacio exclusivo a lo largo de todo 18 de Julio. O sea, hoy la ciclovía llega hasta Yi y luego, por la restricción de espacio que hay entre Yi y la plaza Independencia, pasa a circular por San José; la idea es que pase a ser continua, todo por 18 de Julio. La prioridad tiene que ver con el transporte público y las modalidades activas, la bici y la caminata, porque si para priorizar el transporte público tuviera que achicar veredas tampoco sería una premisa asumible.
¿Qué pasos a desnivel se prevé construir en Avenida Italia y 8 de Octubre?
Allí están planteados, y se está trabajando en su diseño, tres pasos en el caso de Avenida Italia, que son Luis Alberto de Herrera, Propios [Bulevar Batlle y Ordóñez] y Bolivia. Allí la solución es que el BRT pase por abajo, pero con una particularidad, y es que no solamente pase por abajo, sino que además haga parada abajo. Vas a tener una parada abajo, donde vas a tener un andén largo con salidas a un lado y al otro. Y en 8 de Octubre están planteados dos pasos a desnivel, uno en Centenario, que es el cruce más complejo, y otro en Propios. El BRT pasa por abajo, con parada, ascensores, escalera mecánica, o sea, condiciones de accesibilidad completa, donde las personas pagan arriba para ingresar a esa infraestructura. Es una escalera de un tramo y ya estás depositado en el andén, y accedés al servicio en las dos direcciones.
¿En la avenida Giannattasio se mantienen los carriles para la circulación de vehículos particulares?
Sí, se mantienen. Las premisas de diseño sobre las cuales estamos trabajando son que el BRT esté en el centro y se mantengan dos sendas de circulación de entrada y de salida para el resto del tráfico.
Gonzalo Márquez.
Foto: Alessandro Maradei
¿En Avenida Italia también se mantienen los mismos carriles que hay hoy para vehículos particulares?
Avenida Italia tiene dos tramos que son bien distintos. El primero es el que va de Tres Cruces a Portones, que es más ancho y tiene tres carriles por sentido. Allí va a haber circulación para el BRT, pero se mantienen los tres carriles por sentido, así como se mantiene también la ciclovía continua. Pero luego está el otro tramo, que es el que va a llevar la parte más intensa de la intervención, que es el que está entre Portones y Barradas, el tramo final, porque ahí Avenida Italia se angosta y pasa a tener dos carriles por sentido. Allí se está analizando cuál es el diseño; vas a tener la circulación exclusiva para el BRT, pero al menos vas a querer mantener dos carriles de circulación por sentido, que es lo que hay hoy, y eso te va a llevar a tener que ensanchar un poco toda esa faja de circulación. Para todo ese tramo todavía se están analizando alternativas.
Plazos, críticas y conversaciones
¿Es viable que las obras comiencen en 2027, cómo se había planificado?
Sí, es viable. Con tiempos muy demandantes, pero en esa dirección estamos trabajando. Ahora estamos en esta etapa de diseño conceptual, que tiene también entregables intermedios de las partes más complejas. Entonces, no es que vamos a tener un entregable de Tres Cruces a fin de año, lo vamos a tener antes. Y lo mismo va a ocurrir con Giannattasio, con la parte que mencioné de Avenida Italia y con los pasos a desnivel. Entonces, eso nos va a habilitar a comenzar en octubre, noviembre, a desarrollar los proyectos ejecutivos sobre la primera tanda de intervenciones, y el objetivo es estar comenzando obras sobre mediados de año [2027].
¿Cuándo saldrían las primeras licitaciones?
La definición es licitar con proyectos ejecutivos de la propia agencia, porque es mayor tiempo al inicio, en la elaboración del proyecto, pero luego eso posibilita poder cumplir mejor los plazos. Cuando tú licitás con diseño ejecutivo tuviste que trabajar más antes para tener un mayor grado de precisión y no estar teniendo que tomar determinaciones mientras estás haciendo la obra. A su vez, el diseño ejecutivo tiene un primer entregable que son proyectos aptos para licitar, o sea, que tienen un determinado grado de avance que permite ya iniciar un proceso licitatorio, porque el 80% de las cosas ya están resueltas.
La apertura de las licitaciones entonces sería para el año que viene...
Sí, claro. Primer trimestre.
El Foro Ciudadano por la Movilidad Metropolitana ha pedido más tiempo para pensar de manera integral la reforma, y ha reclamado que no se consideran aspectos como el desplazamiento de la población y la vivienda, entre otros.
Uno de los temas que se plantea es qué tanto un proyecto de estas características contribuye a desplazar población. Esa es una discusión que en los 80, cuando el fenómeno de densificación de Ciudad de la Costa era incipiente, era una conversación, y otra conversación es cuando ya estás enfrentando una realidad consolidada. Porque hay un punto: el proyecto no construye ciudad nueva. El proyecto actúa sobre ejes que están súper, híper, recontra consolidados. Voy a plantear un símil. Cuando se hace la ruta perimetral, se genera una conexión que no existía antes y eso termina generando un conjunto de actividades que antes no estaban. Ahora, ¿8 de Octubre, Camino Maldonado, Avenida Italia, Giannattasio? Son ejes súper consolidados, no hay una innovación desde ese punto de vista.
Lo que el proyecto sí busca es hacer más atractivo el sistema de transporte para esas personas que hoy tienen unos determinados tiempos de viaje que hacen que en muchos casos opten por la utilización del automóvil. Ese fenómeno de multiplicación por siete de la población en la Ciudad de la Costa ocurrió sin la existencia de ningún tipo de sistema de transporte que alentara ese comportamiento.
Se plantea que este proyecto lo intensificaría.
Los tiempos de viaje que se plantean con el proyecto van a terminar igualando a los tiempos de viaje en auto. Hoy, para venir desde El Pinar a Montevideo, la diferencia entre el viaje en bus y en auto es de entre 25 y 30 minutos. Lo que el proyecto plantea es una igualación. A mí me resulta muy difícil cuestionar un proyecto que tenga como objetivo disminuir los tiempos de viaje de las personas que se mueven en el transporte público y generar un mayor atractivo para que personas que hoy utilizan la movilidad individual se pasen al transporte público.
La política de ordenamiento territorial, de dónde se permite edificar o no, es resorte de los gobiernos departamentales. La agencia de transporte no toma bajo su responsabilidad el ordenamiento territorial del área metropolitana, sí el sistema de transporte, que es un componente. Siempre se ha dicho que el transporte construye ciudad, y eso era sobre todo cierto hace 30 años, 40 años. ¿Por qué? Porque la cuarta parte de los hogares tenía acceso a un vehículo particular. Montevideo se hizo en parte por las propias extensiones de las líneas de tranvía en su momento. Ahora esa no es la realidad; la gente tiene su sistema de transporte a cuestas y lo usa y toma decisiones basadas en un imaginario de calidad de vida y en el precio de la tierra y de la vivienda, y lo hace con su sistema de transporte propio. Esa es la realidad que hoy tenemos consolidada. Esa realidad apunta a mejorar el proyecto.
¿Ya se sabe qué empresas operarán los buses articulados?
El foco en estos meses ha estado en el diseño conceptual, en definir una cantidad de aspectos y en tener una propuesta primaria de rediseño de líneas que vamos a comenzar a discutir con los propios operadores. Esto va a estar empezando en pocas semanas. Ya se han tenido reuniones y hay algunas premisas que se han transmitido. Primero, va a haber una separación de lo que es la provisión del material rodante de lo que es la operación. Hoy, en toda el área metropolitana, una misma figura empresarial concentra todo, o sea, elige la flota, la compra, la selecciona y luego la opera. Acá el planteo es separar lo que es el diseño y la provisión de la flota de lo que es la operación. Y esto también es un cambio de reglas de juego. La agencia selecciona la flota y su mantenimiento, la flota es de propiedad de la agencia, la agencia diseña cuál es el servicio, por ejemplo, a qué hora empieza y a qué hora termina, o si es las 24 horas, y con qué frecuencia se opera. Todo el programa operativo de esos dos troncales lo diseña la agencia. Y luego hay un operador privado, que está planteado que sea una suerte de consorcio entre los operadores que actualmente operan líneas, pero ninguno de ellos en solitario, sino una figura nueva que se crearía para operar estas líneas bajo los parámetros de diseño que la propia agencia define. Y esos servicios de operación se remuneran.
¿Hay posibilidad de que el servicio sea 24 horas?
Ese es el tipo de definición fina a la que todavía le falta. La restricción es porque no es un tema solamente de la circulación de los vehículos, que es el menor de los problemas, sino sobre todo de la operación de las estaciones cerradas. Porque estamos hablando de que en estos 50 kilómetros de extensión va a haber algo así como 90 estaciones, que son infraestructuras en donde las personas validan para ingresar, infraestructuras cerradas, en donde hay puertas que solamente se abren cuando los vehículos vienen y se ponen en paralelo, y eso requiere tener operación de vigilancia, de limpieza. Como premisa, el servicio nocturno es uno de los temas que hay que mejorar en el sistema. ¿Cuál será la forma en la que abordaremos eso? Es uno de los temas a definir.
¿Las empresas privadas que hoy operan el sistema están conformes con la propuesta?
Esto es una conversación que viene de atrás pero que necesariamente requiere ir a la letra chica. Una cosa es tener un OK sobre los lineamientos principales y otra cosa es luego tener que negociar punto a punto. El Diablo está en los detalles. Ese es el proceso que vamos a comenzar ahora. La situación que hoy tiene el transporte público también lleva a que los propios actores empresariales tengan un convencimiento muy grande acerca de que se requieren cambios, y que además esos cambios no están en control de ellos, o sea, toda esta agenda no es una agenda que pueda desarrollar un operador privado. Obviamente que hay un lugar para el operador privado, porque está planteado que siga habiendo operación privada, pero bajo unas reglas de juego que son distintas. Pero lo que sí hay es un convencimiento de todo el sector, tanto de las empresas como de los trabajadores, sobre la necesidad de tener una nueva agenda que potencie y mejore el transporte metropolitano.
¿La agencia ya estableció cómo serán sus mecanismos de decisión?
Sí, ese es un tema clave. Entendamos que esta nueva institucionalidad, que está todavía naciendo y en proceso de consolidación, es una institucionalidad inédita en Uruguay, porque tiene en su consejo directivo a los tres gobiernos departamentales del área metropolitana, a San José, a Montevideo y a Canelones, y a dos actores del gobierno nacional, el Ministerio de Economía y Finanzas [MEF] y el Ministerio de Transporte. Allí se analizaron diferentes alternativas y está en proceso de aprobación un decreto que justamente refleja el acuerdo político al que se llegó sobre cuáles son los mecanismos de toma de decisión en un conjunto amplísimo de decisiones que la agencia va a tener que tomar. Es una construcción política, obviamente, de pesos y contrapesos, pesos más relevantes y pesos un poco menos, que terminan acordando. Eso es lo que refleja ese documento: cuál es el mecanismo específico para tomar una definición de un cambio de línea, de un proyecto nuevo o de la incorporación de una tecnología.
¿Para cada tipo de definición hay un tipo distinto de mayoría requerida?
Exacto. Hay cuestiones en las que las mayorías, para constituirse como tales, requieren sí o sí que haya un actor dentro de esa mayoría. Si tenés un proyecto que se desarrolla en un territorio, sí o sí esa mayoría tiene que tener adentro al actor territorial, en San José, en Canelones, en Montevideo.
¿Hay otro tipo de definiciones que requieran sí o sí la aprobación de un actor del gobierno nacional?
La propia inclusión del MEF, que es clave en el esquema, hace que todo lo que sean decisiones que afecten la ecuación económica del sistema y los recursos precisen la conformidad del MEF.