La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo recomendó al Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) anular el decreto que estableció un cobro de 2,10 dólares más IVA por cada pasajero que ingrese o salga de Uruguay mediante servicios internacionales de transporte marítimo o fluvial, informó El Observador.
El denominado “precio por servicio de seguridad” fue establecido mediante un decreto aprobado el 31 de enero de 2024 durante el gobierno de Luis Lacalle Pou, como mecanismo para financiar el Sistema Integral de Gestión Migratoria (Sigmu), implementado en las terminales portuarias de Colonia del Sacramento y Montevideo.
Según informó El Observador, en un dictamen fechado el 2 de junio la procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Sandra Boragno, entendió que corresponde hacer lugar a la demanda presentada por Navegación Atlántida SA, empresa vinculada a Buquebus, y anular ese decreto. El pronunciamiento de la Procuraduría no es vinculante y, por tanto, no supone la anulación del decreto. La decisión definitiva deberá ser adoptada por el TCA.
El dictamen incorpora así un elemento relevante en una controversia que comenzó prácticamente al mismo tiempo que se estableció el nuevo sistema de financiación y que mantiene enfrentadas a las empresas navieras con la firma adjudicataria del Sigmu, Veridos.
La naturaleza del cobro
El punto central de la controversia jurídica pasa por determinar la naturaleza del pago establecido por el Poder Ejecutivo. El Decreto 51/024 dispone que las empresas internacionales de transporte marítimo o fluvial deben cobrar el “precio por servicio de seguridad” junto con cada pasaje y actuar como agentes de retención. Los recursos recaudados son destinados al proveedor del nuevo sistema de control fronterizo.
El mecanismo surgió a partir de la adjudicación, en setiembre de 2023, de una licitación para instalar y mantener durante diez años el Sigmu. El modelo elegido determinó que parte del costo del servicio fuera trasladado directamente a quienes viajan por vía marítima o fluvial. Sin embargo, Boragno concluyó que ese decreto “carece de fundamento legal” y vulnera el principio de legalidad.
Uno de los principales argumentos considerados en el dictamen es que el control migratorio no constituye un servicio que el pasajero pueda decidir libremente contratar: quien ingresa o sale del territorio nacional debe necesariamente someterse al control del Estado.
La discusión resulta central porque Navegación Atlántida sostiene que el cargo establecido por el Poder Ejecutivo no constituye realmente un precio, sino una prestación de naturaleza tributaria y que, como tal, no podía ser creada mediante un decreto.
La empresa también cuestionó que el pago recaiga sobre quienes atraviesan la frontera mediante empresas de transporte marítimo o fluvial internacional, mientras que no se aplica de la misma manera a los pasajeros que ingresan o egresan del país por vía terrestre o aérea. La Procuraduría compartió los argumentos centrales de la demandante y recomendó al TCA hacer lugar a la acción de nulidad.
El gobierno y Veridos defendieron el mecanismo
El Poder Ejecutivo defendió ante el TCA la legalidad del cobro y sostuvo que su condición de “precio” había sido ratificada en 2023 por el Tribunal de Cuentas, de acuerdo con lo informado por el citado medio. Asimismo, argumentó que el usuario tiene la posibilidad de no utilizar ese servicio y optar por otras vías para ingresar o salir del territorio nacional.
Veridos sostuvo una posición similar. De acuerdo con la información publicada por El Observador, la empresa argumentó ante el TCA que el pasajero tiene libertad para decidir si viaja y cruza la frontera y que, una vez tomada esa decisión, corresponde el pago por el servicio. La empresa también afirmó que la implementación del nuevo sistema genera beneficios para los pasajeros mediante mejoras en materia de seguridad, reducción de aglomeraciones y utilización de herramientas biométricas.
La Procuraduría no compartió esa interpretación. En su dictamen diferenció esta situación de los contratos privados de adhesión: aunque en estos una persona no pueda negociar las condiciones fijadas por quien presta el servicio, conserva la posibilidad de contratarlo o no. En el control migratorio, en cambio, atravesar la frontera supone obligatoriamente someterse al procedimiento. Ahora será el TCA el que deberá definir cuál de las interpretaciones prevalece.
Un cobro que las navieras nunca aplicaron
Aunque el decreto continúa vigente, Buquebus y Colonia Express no comenzaron a cobrar los 2,10 dólares más IVA a sus pasajeros.
El cargo estaba previsto como fuente de financiación del Sigmu, pero las navieras sostienen que Veridos no cumplió integralmente con las prestaciones previstas. La controversia también tiene una dimensión económica. Veridos reclamaba unos tres millones de dólares correspondientes a más de 1,4 millones de operaciones que, según la empresa, deberían haber generado el pago del denominado precio por servicio de seguridad.
La firma solicitó al Ministerio del Interior que exigiera a Buquebus y Colonia Express el cumplimiento del cobro. Las empresas, por su parte, fundamentaron su negativa, entre otros aspectos, en problemas de funcionamiento del nuevo sistema, entre ellas, fallas en la lectura de documentos, problemas en las pasarelas automáticas e intermitencias que obligaron en determinadas oportunidades a retornar temporalmente a controles manuales.
En uno de esos documentos se señalaba que, transcurridos más de siete meses desde la instalación del Sigmu y de las pasarelas, todavía se registraban errores y el sistema no se encontraba operativo en su integralidad en ambas terminales.