Los proyectos de ley de urgente consideración en Uruguay

Desde la Constitución de 1830, el Poder Ejecutivo (PE) cuenta con la potestad de presentarle proyectos de ley al Parlamento. Este precepto no es tan obvio en los sistemas presidencialistas, puesto que el modelo originario estadounidense nunca concedió esa facultad a sus presidentes. En Uruguay todas las constituciones mantuvieron la regla, pero la reforma de 1967 introdujo la posibilidad de que el PE envíe proyectos de ley de urgente consideración (PUC), que deben ser tratados dentro de un plazo estipulado y en caso de que esto no se haga se convierten automáticamente en ley.¹ Julio María Sanguinetti y Álvaro Pacheco Seré calificaron a esta disposición como “un mecanismo de aprobación tácita”, pues el proyecto queda aprobado tal cual lo presentó el PE si no existe un pronunciamiento parlamentario.²

Las reglas básicas que determinan su tratamiento son:

• La cámara que recibe el proyecto cuenta con 40 días para tratarlo, y la segunda cámara con 30. Si la segunda modifica el proyecto, la primera tendrá 15 días para opinar sobre las modificaciones; si las diferencias entre las cámaras subsisten, la Asamblea General debe resolver el conflicto en un plazo de diez días.
• Cualquiera de las cámaras puede levantar el carácter de urgencia del proyecto por una mayoría de 3/5 de sus miembros.
• Si el Parlamento está tratando un PUC, el PE no puede enviar otro proyecto.
• Los proyectos presupuestales no pueden ser presentados bajo esta modalidad, por tener sus propias reglas de aprobación tácita.

El mecanismo de urgencia legislativa fue diseñado en una coyuntura histórica muy concreta. Uruguay era gobernado por un colegiado que lucía inoperante a la hora de enfrentar la crisis que sufría el país (estancamiento, inflación, movilización social, etcétera). Los partidos políticos, por otra parte, se encontraban fuertemente fraccionalizados como resultado de la renovación forzada de liderazgos (habían fallecido Luis Alberto de Herrera, Luis Batlle Berres, Benito Nardone y Óscar Gestido), y mostraban una muy frágil cohesión en el Parlamento. Como lo han manifestado algunos de sus redactores, la Constitución de 1967 buscó rediseñar el gobierno procurando fortalecer al PE a partir del retorno de la figura del presidente y la creación de reglas e instituciones que favorecieran el ejercicio de su autoridad. Por esa razón se establecieron nuevas áreas de políticas públicas de iniciativa legislativa exclusiva del PE (jubilaciones y pensiones, precios de la economía, creación de empleo público, etcétera), se creó el Banco Central, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Oficina Nacional del Servicio Civil, y se diseñó el mecanismo de los PUC.

Inspirados en la Constitución gaullista de 1958, que sacó a Francia del impasse gubernativo en que naufragó durante una década y media, los reformistas uruguayos idearon los PUC como un dispositivo orientado a reducir los costos de transacción que provocaba un Parlamento dominado por partidos fraccionalizados y carentes de disciplina. Imponer un plazo para el tratamiento del proyecto a partir del ultimátum de la aprobación automática era visto como una solución para los problemas de acción colectiva derivados de una asamblea balcanizada.

La evidencia empírica

Lamentablemente, no contamos con información sobre la frecuencia de uso de este dispositivo durante el período 1967-1973. Sin embargo, contamos con información muy precisa para el período 1985-2019. El cuadro que figura a continuación muestra que durante las últimas siete legislaturas (1985-2019) sólo 13 proyectos fueron enviados con el rótulo “urgente consideración”. Esta pequeña cifra representa apenas 0,003% del total de proyectos presentados por el PE durante el período (3.732). De esos 13 proyectos, nueve fueron aprobados y cuatro rechazados.

Las cuatro votaciones negativas obedecen a diferentes razones. En su primera administración, el presidente Sanguinetti no logró aprobar un PUC relativo a la amnistía de funcionarios militares y policiales involucrados en violaciones de derechos humanos entre 1963 y 1985. En julio de 1986, una mayoría de senadores del Partido Nacional (PN) y del Frente Amplio (FA) sepultó el proyecto de ley, generando un período de incertidumbre sobre el tema que sólo se cerraría con la aprobación de la ley de caducidad, en diciembre de 1986, y la realización del referéndum sobre la ley, en abril de 1989.

El presidente Luis Alberto Lacalle Herrera fracasó en la aprobación de la mitad de los PUC que envió al Parlamento. Consiguió aprobar la desmonopolización de los seguros y la modificación de una serie de impuestos a poco de culminar su mandato, pero no pudo sancionar dos proyectos relativos a la seguridad social.

Finalmente, el presidente José Mujica envió un PUC que declaraba el interés general por la permanencia en sus cargos de los aviadores de la Fuerza Aérea y la Fuerza Aérea Naval, que estaban abandonando sus plazas para emigrar hacia compañías aéreas privadas que ofrecían mejores salarios. En esa oportunidad, la Cámara de Senadores desechó el proyecto enviado por el presidente por entender que una norma similar había sido aprobada en la Rendición de Cuentas 2011. El miembro informante en el plenario fue el senador suplente Hebert Clavijo, del Movimiento de Participación Popular.

Por tanto, si descartamos este último caso, podemos ver que los PUC que salieron adelante fueron en general aprobados en situaciones en las que el presidente contaba con un respaldo parlamentario importante –primeros años del período de gobierno de Lacalle, Jorge Batlle y a lo largo del gobierno de Mujica–. Esta situación contradice la intención de los reformadores de la Constitución, que idearon el mecanismo para favorecer precisamente a presidentes minoritarios. Esa tal vez sea la razón por la cual los presidentes uruguayos utilizan tan poco los PUC, dado que durante la mayor parte del período han existido mayorías –de partido o coalición– que apoyaban al presidente.

Los PUC tipo ómnibus

Como el lector habrá apreciado, en general los PUC han sido utilizados para aprobar temas sustantivos de la agenda de los gobiernos. La amnistía a los militares era una medida que el presidente Sanguinetti había concebido como parte de su plan de pacificación del país (era una ley espejo de la amnistía a los tupamaros, aprobada en 1985). La desmonopolización de los seguros o la reforma del régimen de seguridad social eran puntos importantes de la agenda de reformas estructurales del presidente Lacalle. La creación del Ministerio de Desarrollo Social (Mides) y del Plan de Emergencia eran temas centrales del programa del FA cuando llegó al gobierno en 2005. La unificación del cobro de las patentes de rodado en todo el país era el resultado de una larga negociación entre el presidente Mujica y el Congreso de Intendentes que requería un rápido trámite legislativo que contaba con la promesa del voto de todos los partidos.

Sin embargo, hay tres PUC que no pueden ser caracterizados de ese modo porque presentan una naturaleza legislativa diferente. Nos referimos a tres leyes de urgencia que contenían una diversidad grande de temas y que la literatura politológica denomina “leyes ómnibus”. Nos referimos a la ley de modificación de impuestos enviada por Lacalle en agosto de 1994 y a las dos leyes de urgencia presentadas por Batlle durante su primer año de gobierno.

Los legislative studies consideran que las omnibus bills son piezas legislativas inconvenientes para la democracia, porque impiden un tratamiento parlamentario adecuado.³ El tema ha sido largamente debatido en Estados Unidos, Canadá y Reino Unido, donde aparecieron las primeras leyes ómnibus, y se llegó a la conclusión de que las decisiones que se toman por esta vía restringen las posibilidades de un debate adecuado. Dado que una sola norma apunta a modificar el statu quo de varias políticas públicas a la vez, el análisis profundo y meditado por comisiones especializadas se vuelve improbable. Corrientemente, las leyes ómnibus viajan por las cámaras como paquetes que los legisladores nunca terminan de abrir. Desde luego, esta situación empeora si se agrega el mecanismo de la urgente consideración, pues a las dificultades estructurales para discutir cada tema se agrega el problema de los plazos legislativos. O sea, la combinación de una ley ómnibus con la urgente consideración vulnera las exigencias mínimas de calidad del Poder Legislativo.

Vale señalar que la Constitución uruguaya de 1967 creó un mecanismo de esta naturaleza para la aprobación del presupuesto general de gastos y de las rendiciones de cuentas (ley ómnibus con plazos de vencimiento y aprobación tácita), generando un proceso presupuestario en el que el Parlamento participa de forma asimétrica y sin condiciones para realizar una revisión adecuada de los textos.⁴

En la experiencia reciente, encontramos que el PUC presentado por Lacalle Herrera en su último año de gobierno rebajó el Impuesto a los Semovientes, aumentó el Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales, modificó el impuesto a los vehículos gasoleros y estableció facilidades de pago –a pocos meses de las elecciones– para los deudores del Banco de Previsión Social. O sea, eran cuatro leyes individuales que fueron tramitadas como un paquete gracias a un exitoso acuerdo entre el Herrerismo, el pachequismo y los sectores batllistas de Sanguinetti y Batlle.

Los PUC de Batlle son los casos más complejos de nuestra muestra. Sus contenidos eran incluso más heterogéneos que los del PUC de Lacalle y fueron aprobados con votos de la coalición del Partido Colorado y el PN. El primero, que llevaba el nombre de “Mejora en los servicios públicos y privados, seguridad pública y actividades productivas”, refería a más de 30 políticas públicas diferentes: modificación de aportes patronales; exoneraciones impositivas para el agro; incentivos a las pequeñas y medianas empresas; normas de defensa de la competencia; incentivos al crédito; introducción de la informática en la educación; normas relativas a la política portuaria y de ferrocarriles; normativas de racionalización de las empresas públicas, el Poder Judicial, la Caja de Profesionales, Conaprole y el escalafón policial; descentralización territorial; fondos de ahorro provisionales; sociedades comerciales; seguridad ciudadana; modificaciones a la legislación penal (rapiñas, hurto, legítima defensa, etcétera); normas de identificación civil; y creación del Ministerio de Deportes.

El segundo PUC de Batlle tenía el nombre de “Mejoras a la Administración Pública y Fomento al Empleo” y apuntaba a más de 20 políticas públicas distintas: fomento del empleo; fiscalización parlamentaria de las sociedades comerciales de los entes autónomos; normas concursales; licencia especial para quienes adoptaran menores; viviendas para pasivos; propiedad horizontal; Registro de Aspirantes a Viviendas de Emergencia; registro de aeronaves; importación de gas natural; sanciones para la violación de diversas disposiciones sanitarias; normas para la zonas francas; clubes deportivos; Conaprole; etcétera.

Los análisis de coyuntura señalan que la estrategia desarrollada por Batlle era hija de la necesidad.⁵ Las coaliciones de gobierno en Uruguay no sobreviven los cinco años del mandato (la excepción sería la de Sanguinetti-Alberto Volonté, 1995-2000), por lo cual su rendimiento efectivo, en términos de producción de decisiones gubernativas, tiende a ser acotado. Batlle pudo haber considerado que un PUC de tipo ómnibus podía ser un mecanismo óptimo para mejorar el rédito de la coalición y reducir los costos de transacción que suponía el envío de múltiples proyectos. En otras palabras, era preferible enviar un gran paquete legislativo y negociar con sus socios una única vez, que enviar una decena de proyectos y reiniciar la discusión cada vez que uno de ellos fuera a ser tratado. La estrategia resignó calidad en el debate parlamentario a cambio de eficacia legislativa (modificó de un plumazo un número grande de políticas).

El FA no necesitó recurrir a este tipo de estrategias debido a la fortaleza legislativa de sus gobiernos. Es probable que tras la aprobación de los dos PUC iniciales de Tabaré Vázquez (Mides y Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social), los gobernantes hayan comprendido que una mayoría partidaria que controla el poder de agenda de las cámaras vuelve innecesario cualquier otro tipo de estrategias.

Esta columna se publicó originalmente en el sitio del Programa de Estudios Parlamentarios.