Ley de urgente consideración: Quebrantamiento de la autonomía y mercantilización de la educación pública

La estructura del sistema educativo uruguayo es singular en el mundo. Existe una característica –fundamentada en el principio de autonomía del sistema respecto del Poder Ejecutivo– que la ha distinguido por más de 100 años del resto de los países. Con la reciente presentación por parte de la coalición de derechas del anteproyecto de ley de urgente consideración (LUC), esta característica estaría en cuestión, y se promueve además la desaparición de los consejos de educación tal como los conocemos.

Para entender mejor los cambios propuestos hagamos un breve repaso por la historia de la estructura del sistema de educación pública de Uruguay, excluyendo de este análisis a la Universidad de la República (Udelar) y a la Universidad Tecnológica (Utec).

El 26 de julio de 1918, mediante la Ley 6.627, se estableció la creación del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, compuesto por siete miembros: el director y seis vocales. El artículo 100 de la Constitución plebiscitada en 1917 aseguraba que la instrucción superior, secundaria y primaria serían administradas por consejos autónomos.

La Ley Orgánica 9.523, promulgada el 11 de diciembre de 1935, bajo la dictadura de Gabriel Terra, establecía en su primer artículo que con la Sección de Enseñanza Secundaria y Preparatoria de la Udelar se daba lugar a la creación de un nuevo ente autónomo denominado Educación Secundaria. El consejo que presidía el nuevo ente estaba conformado por siete miembros, tres de los cuales eran elegidos por los propios docentes. Además de los nombrados, debían integrar el consejo un representante por Educación Primaria, otro por la Universidad del Trabajo y el tercero por la Udelar; a su vez, estos seis proponían al director general.

Por otra parte, el 9 de setiembre de 1942 se promulgaba el Decreto-ley 10.225, que, con la base de los organismos que en ese entonces integraban la Dirección General de la Enseñanza Industrial, creaba la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU), a la que se le dio el carácter de ente autónomo a los pocos meses.¹ La UTU en ese momento era dirigida por un director general y un consejo directivo de diez miembros, dos de los cuales eran elegidos por los docentes.

En 1970 el gobierno intervino los tres entes autónomos referidos, y ya en el preámbulo de lo que sería una de las dictaduras más sangrientas en la historia de Uruguay, el 3 de enero de 1973 se promulgó la Ley 14.101, cuyo principal mentor fue Julio María Sanguinetti. La ley mencionada barría con los principios autonomistas reflejados en leyes anteriores, suprimiendo los entes autónomos de educación primaria, secundaria y técnico-profesional, y creaba el Consejo Nacional de Educación (Conae), que pasó a coordinar, regir y administrar las anteriores ramas de la enseñanza. En este período dictatorial se registró la persecución, destitución, encarcelamiento, desaparición y muerte de docentes y estudiantes.

Una vez finalizada la dictadura militar, en 1985 se aprobó la denominada “ley de emergencia”, la 15.739, que creaba el ente autónomo Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), a cuyo frente se encontraba el Consejo Directivo Central (Codicen), compuesto por cinco miembros nombrados por el Poder Ejecutivo. Incluidos en la ANEP se ubicaban los consejos desconcentrados de educación primaria, secundaria y técnico-profesional. Es decir que, en comparación con el sistema anterior a la dictadura, se pasa de tres entes autónomos a sólo uno, que contiene a los anteriores.

El 12 de diciembre de 2008 se sancionó la Ley 18.437, que mantuvo a la ANEP como ente autónomo. Este organismo incluye a los consejos desconcentrados referidos en la anterior ley. A los citados consejos se agregó, el 28 de junio de 2010, la creación del Consejo de Formación en Educación. En esta ley se establece la elección, por parte de los docentes, de consejeros en el Codicen (dos de cinco) y en los consejos de Educación Inicial y Primaria (CEIP), Secundaria (CES), Técnico Profesional (CETP-UTU; uno de tres) y de Formación en Educación (CFE; uno de cinco). Además, en este último consejo existe un consejero estudiantil electo por sus pares.

Como hemos visto en la anterior descripción –que no intenta ser más que un sucinto repaso por algunos hechos de la historia de la educación de Uruguay–, el principio de autonomía y la existencia de los consejos de educación parecieron incuestionables y tuvieron validez hasta el presente, salvo durante el quiebre institucional provocado por la dictadura de los años 70 y comienzos de los 80 del siglo XX.

“Uruguay tiene una historia peculiar en lo que hace a la concepción de la relación entre Estado, política y educación, historia que ha conformado un modo de ver y de sentir la educación pública como derecho humano fundamental que el Estado debe garantizar, sin intervenir en la conducción autónoma de la misma”.² Es así que la Constitución de la República garantiza en su artículo 202 que la educación pública será regida por “uno o más Consejos Directivos Autónomos”, que no tienen relación de dependencia respecto del Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Esta tradición autonómica, que se remonta a los orígenes mismos de nuestro sistema educativo nacional, se ha constituido en una matriz identitaria irrenunciable.

El quebrantamiento de la autonomía

El anteproyecto de LUC presenta diversos artículos que rompen con el principio de autonomía y concentran en el MEC la facultad de diseñar las políticas educativas que deberá ejecutar la ANEP. En el artículo 120 se definen los nuevos cometidos del MEC; entre ellos se establece: “Elaborar el Compromiso de Política Educativa Nacional que acompañará la solicitud de venias para designar a los tres miembros del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública propuestos por el Poder Ejecutivo, según lo establecido en la presente Ley” (numeral D). Esto se suma a que, previamente a obtener la venia del Senado, cada uno de los tres candidatos designados del Codicen “deberá comparecer ante el Cuerpo y comprometerse públicamente a cumplir con los principios y metas generales de un ‘Compromiso de Política Educativa Nacional’, cuya redacción estará a cargo del Ministerio de Educación y Cultura” (artículo 126).

Todo lo antedicho subordina explícitamente al Consejo Directivo Central de la ANEP a los designios del MEC. Este hecho entra en franca colisión con el artículo 202 de la Constitución.

En su libro Punto y seguido, el Grupo de Reflexión sobre Educación expresa: “En los últimos tiempos la descalificación de la educación pública ha vuelto a permear la sociedad uruguaya a través de los medios de comunicación, que se apoyan en mensajes apocalípticos emitidos desde círculos políticos empeñados en fomentar el subsidio de la educación privada y recortar al máximo la autonomía asignada por la Constitución de la República. La autonomía de la educación es una condición ineludible de la soberanía nacional frente a cualquier poder extranjero o transnacional que intente imponer lineamientos educativos a nuestra sociedad, así como un resguardo respecto a los intereses particulares de grupos políticos, económicos o ideológicos que ocasionalmente detenten la hegemonía”.³

El ataque a la participación y la concentración de poder

Aunado a las nuevas potestades del MEC, se prevé un Codicen jerárquico y verticalista que servirá como polea de transmisión. Para ello se hace imprescindible romper con la historia, desarticulando el carácter colegiado del CEIP, el CES y el CETP-UTU. Para ello el anteproyecto de LUC prevé convertir dichos consejos en direcciones generales, con una dirección unipersonal.

El artículo 131 del anteproyecto de la LUC propone sustituir el artículo 62 de la actual ley de educación por el siguiente: “(De las Direcciones Generales). Las Direcciones Generales son órganos desconcentrados unipersonales, privativos de la Administración Nacional de Educación Pública. Estarán a cargo de un Director General que será designado por el Consejo Directivo Central. Cada Director General estará asistido por un Subdirector que será designado por el mismo procedimiento. Los Directores Generales y los Subdirectores permanecerán en sus cargos hasta que sean designados sus sucesores. Los Directores Generales integrarán el Consejo Directivo Central, con voz, pero sin voto [...]”.

Es de prever que, de acuerdo con el esquema verticalista propuesto, los directores generales ejecutarán las políticas propuestas por el Codicen, que a su vez habrá de supeditarse a las políticas diseñadas por el MEC. Por otra parte, es difícil imaginar cómo un director general de educación inicial y primaria –por ejemplo– pueda ejercer correctamente su función con 2.300 escuelas a su cargo, 21.400 docentes, 7.600 funcionarios de gestión y 342.000 niños.

Esto implica, además de la verticalidad y concentración de autoridad, la eliminación de los consejeros electos de los consejos de educación. Es decir, un ataque a la participación de los representantes de los docentes en los órganos de decisión.

Además de esto, el actual CFE perderá los consejeros electos, docente y estudiantil, tal como lo señala el artículo 132 del anteproyecto: “La formación docente para la educación inicial, primaria y media estará a cargo de un Consejo de Formación Docente de cinco miembros designados por el Consejo Directivo Central de la ANEP, según la normativa que este órgano establezca. El Consejo Directivo Central también designará a uno de esos cinco miembros como presidente del Consejo de Formación Docente”.

El programa educativo de la OCDE para Uruguay

Expresar que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es un organismo que tiene una visión de la educación subordinada a los designios de la economía es de perogrullo. Lo que sí debería alertarnos es su coincidencia programática con muchos aspectos del anteproyecto propuesto. En una publicación de 2016, OCDE. Revisión de recursos educativos. Uruguay,⁴ se expresa lo siguiente: “Uno de los principales desafíos de la educación en Uruguay tiene que ver con la estructura de su gobernanza institucional y la distribución de responsabilidades para desarrollar e implementar la política educativa. [...] En consecuencia, existe la necesidad de aclarar las competencias dentro del sector educativo. El primer paso que se debería tomar es concentrar la responsabilidad principal y la rendición de cuentas en un solo órgano que dirigiera el desarrollo de la política educativa”. También se señala: “Una característica particular de la gobernanza de la educación en Uruguay es la administración conjunta institucionalizada del sistema educativo con los docentes. De hecho, los educadores eligen representantes para el Codicen y para cada consejo desconcentrado. Por lo tanto, en la práctica, participan directamente del desarrollo de la política educativa, lo que incluye las decisiones que conciernen directamente a sus intereses. Esta participación directa de los docentes en la administración del sistema educativo es debatible ya que, inevitablemente, existen intereses creados”.

En síntesis

Con estas notas hemos querido reflexionar sobre las nefastas consecuencias de apenas algunos de los artículos del anteproyecto de LUC: el quebrantamiento de la autonomía –signo caracterizador de nuestra educación pública–, la sustitución de los consejos de educación por direcciones generales, la supresión de la participación de consejeros electos por docentes y estudiantes en los consejos de educación y el CFE, la mercantilización del sistema educativo en acuerdo con la OCDE , y la concentración de poder que hace prever un Codicen autoritario sobre todos los subsistemas de la ANEP pero sumiso a los designios del MEC.

Walter Fernández Val es profesor de Matemática en secundaria, miembro del Grupo de Reflexión sobre Educación e integrante, desde 2010 a la fecha, de los equipos de los consejeros electos propuestos por el PIT-CNT en el Codicen.