Triste crónica de la Atención Integral a la Primera Infancia

La Rendición de Cuentas 2022 deja en evidencia que era falsa la priorización de la primera infancia planteada por el gobierno desde 2021. A más de dos años de los primeros anuncios de una partida presupuestal de 50 millones de dólares para la Atención Integral a la Primera Infancia, la actual discusión parlamentaria del proyecto de Rendición de Cuentas 2022 muestra la gran improvisación e incapacidad de gestión del gobierno, en un programa que debería ser política de Estado.

La pobreza infantil, que había mostrado una tendencia descendente desde 2005 hasta 2019, aumentó en 2020, luego bajó en 2021, pero volvió a aumentar en 2022. El 44% de la población pobre es menor de 18 años. En particular, la pobreza en los menores de tres años, población objetivo del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia, era de 63% en 2004, en 2019 fue de 17,4%, y aumentó a 20,3% en 2022. Las políticas públicas tienen la posibilidad de afectar los graves resultados de esta situación que compromete el desarrollo presente y futuro de la infancia. El análisis del nacimiento y avances en la implementación de esta política anunciada como “un plan inédito” por el gobierno de coalición se convierte en una triste crónica.

Los primeros anuncios

El 9 de junio de 2021, los ministros Azucena Arbeleche (Economía y Finanzas) y Martín Lema (Desarrollo Social) anunciaron en una conferencia de prensa una partida de 50 millones de dólares a partir de 2022, que se incluiría en la Rendición de Cuentas 2020 en un “Programa de Apoyo a la Primera Infancia” priorizando la asignación de recursos para los niños de hasta tres años de edad. “Lo que uno percibe es que hay vulnerabilidades que van más allá de lo coyuntural de la pandemia, que son temas estructurales, que son temas de fondo. Y eso es lo que hoy estamos abordando con este programa de primera infancia que incorporamos de forma estructural al presupuesto nacional”, decía la ministra. Lema informaba que “ya se está realizando un trabajo interinstitucional”. Sin embargo, no se presentó un plan ni en ese momento ni después, y durante la discusión de la Rendición de Cuentas 2020 el Parlamento tuvo escasos insumos para conocer en qué y cómo se aplicarían esos recursos.

Nacimiento del Programa 404, Atención Integral a la Primera Infancia

El 1º de julio de 2021, ingresó al Parlamento el proyecto de Rendición de Cuentas 2020 y nació el “Programa 404 Atención Integral a la Primera infancia”. El artículo propuesto por el Poder Ejecutivo asignaba una partida anual de 2.117 millones de pesos “para el fortalecimiento de las políticas, programas y acciones destinadas a la atención integral de la primera infancia”. Creaba un equipo de coordinación que tenía como cometido “establecer el lineamiento y estrategia del programa” y “proyectar la distribución de la partida” entre las diferentes instituciones públicas involucradas. No había un plan aún, ni lineamientos, ni estrategias, ni distribución de los recursos. “El equipo de coordinación estará integrado por un representante de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, del Ministerio de Economía y Finanzas, del Ministerio de Desarrollo Social, del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, de la Administración Nacional de Educación Pública, del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, y de la Administración de los Servicios de Salud del Estado”, agregaba el artículo, y establecía que cada organismo firmaría un convenio con Presidencia y el Ministerio de Economía y Finanzas en el que se definirían las condiciones y montos, y que debía remitirse a los 30 días de firmado a la Asamblea General.

En el transcurso de la discusión parlamentaria hubo amplio consenso en la necesidad de atender la pobreza infantil y en particular de los niños y niñas de cero a tres años. La ministra Arbeleche señalaba que en 2020 la pobreza en esta franja etaria era de 21%, y decía, nuevamente: “Eso es lo que se debe atacar; eso es lo que estamos atacando de manera estructural. Por eso lo presentamos en la Rendición de Cuentas”. Pero cuando se consultó a cada uno de los organismos que serían parte de la construcción de ese plan de carácter integral, señalado como “un hito histórico” por la ministra, muchos de ellos aún no habían participado en una instancia de articulación o no sabían qué recursos les iban a ser asignados. La creación del Bono Crianza a cargo del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), que, se anunciaba, otorgaría 2.500 pesos a unos 65.000 hogares de contexto más vulnerable con niños de cero a tres años, y la ampliación de la cobertura de los CAIF a cargo del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) a 17.000 niños y niñas parecían ser las únicas certezas.

Finalmente, luego de cuatro meses de discusión, el artículo 312 de la Ley 19.996 distribuyó, en parte, la partida de 50 millones de dólares para los años 2022 y 2023. En 2022 la mayoría de los recursos (58%) se destinaron al Mides (1.232 millones de pesos) y se definió una asignación muy menor, de 15 millones de pesos, para el Ministerio de Salud Pública (MSP). El resto de los recursos, 870 millones de pesos, continuaron sin distribuirse, aunque se estableció que se asignarían al INAU, la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), y al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT). Para 2023, el Mides recibiría 797 millones de pesos; el MSP, 30 millones; y los restantes 1.290 millones quedaban pendientes de distribución.

Más anuncios en 2022

A inicios de mayo de 2022, Lema presentó junto a otras autoridades el Mes de la Primera Infancia, y el lanzamiento del Plan Nacional, aunque tampoco apareció el plan. Informó que el Bono Crianza alcanzó a 28.518 niños desde enero de ese año, muy lejos de los 65.000 hogares anunciados.

En nota enviada a la Asamblea General el 3 de junio de 2022, firmada por las autoridades de los organismos y por Isaac Alfie, director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), se informó la asignación final de recursos entre todos los organismos, y en forma muy resumida (dos renglones por organismo), los programas a los que se aplicarían los fondos. Seguía sin haber un plan, y no estaban disponibles los convenios que debía firmar cada organismo. El INAU recibiría la mayoría de los recursos que restaba distribuir, 789 millones de pesos en 2022 y 1.209 millones de pesos en 2023. A ASSE se le asignaron 21 millones de pesos para cada año; al MVOT, diez millones de pesos; y a la ANEP, 50 millones de pesos.

Rendición de Cuentas 2021: sin planes ni convenios

En ocasión de la discusión de la Rendición de Cuentas 2021, durante el segundo semestre de 2022, se obtuvo información a cuentagotas a partir de las consultas a los diferentes organismos sobre los destinos de esta partida, sin que se visibilizara una política integral y articulada. En octubre de 2022, ante el aumento de la pobreza infantil en el primer semestre, Alfie manifestó que no tenía una explicación que justificara ese incremento. Por su parte, la vicepresidenta Beatriz Argimón reconocía que las partidas de primera infancia no se habían ejecutado completamente y que era necesario un plan de acción y seguimiento que había sido solicitado a Alfie. Seguía sin haber un plan y la improvisación era evidente.

La mayoría de los convenios que los organismos estaban obligados a firmar con Presidencia y la OPP se concretaron recién en diciembre de 2022. Sólo el Mides había firmado su convenio en abril, aunque no preveía la aplicación de la partida para 2023. El convenio previó la distribución de sus 1.232 millones de pesos de 2022 en cinco ejes que apuntan principalmente a los niños de cero a cuatro años y sus familias: Acompañamiento Familiar, Fortalecimiento de Políticas de Cuidados, Transferencias Monetarias Focalizadas, Captación Temprana y Sistemas de Información Integrados. Para el Bono Crianza se destinaron 720 millones de pesos (58% de la asignación), para hogares con vulnerabilidad socioeconómica extrema, donde viven mujeres embarazadas y niños de cero a tres años inclusive, lo que significa una población objetivo de 30.000 personas aproximadamente.

Rendición de Cuentas 2022: sin ejecución real ni resultados

En la actual discusión de la Rendición de Cuentas 2022 se conocieron los convenios y los resultados de la ejecución. El Bono Crianza fue de 2.000 pesos mensuales por beneficiario al inicio y de 2.200 a partir de setiembre. En diciembre se otorgó a 29.319 beneficiarios en 25.065 hogares. El resto de los créditos del Mides para 2022 tampoco logró ejecutarse en su totalidad y, al igual que otros organismos, Lema esperaba tener una asignación para 2024.

El convenio con el INAU se firmó en diciembre de 2022. Se proponía la ampliación de cobertura del Plan CAIF con foco en niños y niñas del primer y segundo quintil de ingresos, con una meta de 17.500 niños, además de mejoras en la gestión y en infraestructura. Fue casi nulo el avance en 2022 en el uso de los 789 millones de pesos asignados, más allá de que los recursos fueron transferidos casi a fin de año tanto a la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) para la construcción de nuevos CAIF como a organizaciones de la sociedad civil para la instalación de salas móviles. El presidente del INAU, Pablo Abdala, planteó que creen que la meta de 17.500 niños se logrará en realidad en 2025.

En el caso del MVOT, aunque la partida es muy magra en relación con el total (diez millones de pesos), el compromiso era utilizarla en 40 soluciones habitacionales transitorias mediante el otorgamiento de garantías de alquiler con subsidios para hogares con niños a cargo de cero a cuatro años en situación de vulnerabilidad en el marco del programa Fondo Nacional de Garantía de Alquileres. Pero el convenio también se firmó recién en diciembre de 2022, por lo cual nada se concretó y en junio de 2023 recién se había llegado a un primer listado de beneficiarios.

El MSP también firmó su convenio en diciembre de 2022, y tampoco tradujo en políticas para la primera infancia los 15 millones de pesos asignados, sino que los transfirió a la CND para realizar futuras contrataciones de personal que llevarán a cabo capacitaciones a todo el personal de salud del país sobre la “Guía nacional para la vigilancia del desarrollo del niño y de la niña menores de cinco años”. Tampoco se concretó ningún avance tangible en 2022.

ASSE, que recibió para 2022 una partida de 21 millones de pesos para Atención Integral a la Primera Infancia, también firmó su convenio en diciembre. Debía destinarse la partida a la estrategia de Casas de Desarrollo de la Niñez, con dos nuevas casas, en Artigas y Rivera, y fortaleciendo con más especialistas la Casa de Las Piedras. Los recursos se transfirieron a Comisión de Apoyo para contratación de personal, pero sólo se contrató por tres millones de pesos en 2022.

En la ANEP la asignación era de 50 millones de pesos para reforzar la contratación de maestros en escuelas de currícula general, escuelas Aprender y escuelas de tiempo completo, además de asistentes técnicos para los centros con alumnos de menor edad. Sin embargo, los datos presentados en esta Rendición de Cuentas no muestran que el organismo haya recibido el crédito en 2022.

Cambios hacia 2024: improvisación y nueva institucionalidad

Durante la discusión plenaria de la Cámara de Representantes se presentó un nuevo artículo que establece la distribución de los 2.117 millones de pesos a partir de 2024. Este artículo tampoco se acompañó de un fundamento, un plan, metas, objetivos, pero define un nuevo “equipo de coordinación y seguimiento del Programa Atención Integral a la Primera Infancia”, liderado por la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas, “quien lo coordinará”. El artículo da cuenta del reclamo de los diferentes organismos para 2024, aunque, nuevamente, aparece un bolsón de dinero (577 millones de pesos) a distribuir.

Se sustituye la coordinación de la OPP por la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas creada en la ley de urgente consideración en 2020, pero que en oportunidad de la Rendición de Cuentas 2021 aún no estaba conformada. En esta Rendición de Cuentas esta agencia tampoco presenta metas ni en 2022 ni en 2023, cuenta sólo con 11 funcionarios y no rinde cuentas de lo actuado.

Para continuar con la improvisación, la coalición de gobierno presentó un conjunto de nuevos artículos que crean el Fondo Infancia como una persona de derecho público no estatal que se comunicará con el Poder Ejecutivo por intermedio del Mides. Su objetivo es “poner fin a la pobreza infantil”. Sus cometidos se superponen con cometidos de diversos organismos, en particular con el Mides y el INAU. Se trata del anunciado proyecto de ley presentado por el Partido Independiente. El diputado Iván Posada decía en el plenario de la Cámara de Diputados que esta propuesta surgía “fundamentalmente pensando que era necesario mejorar –este es un aspecto que ha sido criticado, y creo que con razón, por la oposición– los niveles de ejecución del gasto público destinados a la infancia”. El Fondo Infancia pasa a ser uno más de los organismos financiados por el Programa 404 en 2024 (200 millones de pesos).

El Consejo Administrador del Fondo está conformado por las máximas autoridades de casi los mismos organismos que conforman el equipo coordinador del Programa 404. Este consejo nombrará un director ejecutivo que “deberá ser una persona de reconocida trayectoria, solvencia e idoneidad técnica en la temática”. También se crea un Consejo Asesor Nacional cuya integración será propuesta por el director ejecutivo. Al Fondo Infancia se asignan cuatro millones de pesos para el presente año 2023, también en el Programa 404 Atención Integral a la Primera Infancia.

Estos artículos no sólo no se discutieron en la comisión y el plenario con la profundidad y el cuidado que requiere crear una institucionalidad nueva para combatir la pobreza infantil, sino que tampoco fue posible consultar a los diferentes incisos sobre esta propuesta, ni a las organizaciones sociales recibidas. La propuesta de una persona pública no estatal, a su vez, implica una renuncia a la rectoría de las políticas públicas en materia de combate a la pobreza en la infancia e implica dificultades para el control parlamentario. El Frente Amplio presentó una moción para que estos artículos del Fondo Infancia pasaran a estudio de la Comisión Especial de Población y Desarrollo, pero fue rechazada.

El mismo artículo establece: “Dentro de los treinta días siguientes a la promulgación de la presente ley, el equipo de coordinación y seguimiento remitirá a la Asamblea General el plan de trabajo detallado para el ejercicio 2024, con los resultados a obtener por cada una de las instituciones y las acciones de articulación y comunicación enmarcadas en el plan de trabajo detallado”. Quizás, entonces, haya un plan para 2024.

Esta triste crónica nos muestra que el Programa 404 Atención Integral a la Primera Infancia no ha tenido ni tiene un plan, no ha logrado articular ni coordinar acciones, tiene un alto grado de incumplimiento e improvisación, y no ha obtenido los resultados esperados.

Ida Oreggioni es economista.