Los años electorales son años de balance y evaluación. Gobierno y oposición “pasan raya” y, mientras el primero rinde cuentas a la ciudadanía y resalta logros de su gestión, el segundo releva lo realizado, lo no realizado y plantea cambios a las políticas desplegadas.
La gestión del ministro José Luis Falero no será la excepción. Desde su entorno se tiene el convencimiento de que su desempeño al frente del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) es un “caso de éxito” del gobierno encabezado por el Partido Nacional. Se destaca su gestión al frente de la cartera como la mejor de los últimos 20 años por su impronta innovadora, la resolución de varios problemas heredados de gobiernos anteriores y el cumplimiento de la totalidad del programa de gobierno presentado en 2019.
Fuera de su entorno, la perspectiva es muy distinta y se visualiza su gestión como poco transparente, con pobre capacidad resolutiva y de gestión, desidia financiera, extrema dependencia del sector privado y concentrada en la construcción de relatos con tintes maravillosos. En lo que sigue se resumen algunos de estos otros rasgos que han definido su pasaje por el MTOP.
El récord
La gestión de la infraestructura vial ocupa un rol central entre los cometidos de la cartera de transporte y obras públicas. En este rubro, el concepto más reiterado desde el entorno ministerial es “récord”: 3.600 millones de dólares de inversión en el período. Una cifra ciertamente importante sobre la que, no obstante, deben hacerse algunas observaciones.
En principio, se omite señalar cuánto de ese récord corresponde a obras recibidas del período anterior, que resultaron especialmente relevantes durante la pandemia, mantuvieron la actividad del sector y sostuvieron el proceso de valorización del patrimonio vial en un contexto de recortes de inversión pública. Entre proyectos de participación público privada (PPP), obras previstas anexas al Ferrocarril Central, obras del Fideicomiso Forestal y otros proyectos gestionados por la Corporación Vial del Uruguay (CVU), este gobierno heredó 1.253 millones de dólares de obras, por lo que más de un tercio de la inversión en infraestructura del período corresponde a iniciativas gestionadas por su antecesor.
Este gobierno heredó 1.253 millones de dólares de obras, por lo que más de un tercio de la inversión en infraestructura del período corresponde a iniciativas gestionadas por su antecesor.
A su vez, analizar dicho “récord” requiere observar otras dimensiones, más asociadas a cómo se gastó, y no sólo a cuánto. En este rubro, la gestión de Falero se caracterizó por una ausencia sistemática de rigor técnico en la toma de decisiones. Los rasgos básicos de cada proyecto se deciden sin criterio científico suficiente y, en especial, prescindiendo en muchos casos de una completa evaluación económica y de rentabilidad de la obra a realizar, a riesgo de ejecutar inversiones a un costo superior al necesario para lograr el titular periodístico, para batir el récord de gasto, y no para obtener la inversión más adecuada.
Antes, el MTOP seleccionaba el estándar óptimo de obra de cada proyecto con criterio técnico y económico, mediante evaluaciones profesionales sustentadas en el HDM4, una herramienta ampliamente utilizada a nivel mundial. Se ajustaba cada obra a su demanda actual y esperada de tránsito, su accidentalidad estimada, el ahorro de tiempos, la contaminación, etcétera. Hoy ya no parece relevante determinar cuál es la obra más conveniente o rentable con un criterio sistémico de gestión de la red, sino “dibujar” alguna justificación para la decisión política de los jerarcas sobre el tipo de obra a realizar.
En igual sentido, al priorizar el gasto en obras nuevas con dudosa rentabilidad, se relegó por completo el mantenimiento de las obras existentes. Muchas de ellas, cuya vida útil prevista finalizó o se encuentra a punto de finalizar, carecen de contrato de mantenimiento y no han sido intervenidas recientemente, por lo que se prevé un deterioro acelerado en el corto plazo de mantenerse esta tendencia.
Al mismo tiempo, este gobierno empleó todas las herramientas disponibles y creó nuevas con el fin de adelantar para uso propio recursos de futuros gobiernos. Se llevó al límite el endeudamiento de la CVU y se usaron en forma indiscriminada los nuevos contratos construcción, rehabilitación, mantenimiento y financiamiento (Cremaf) –se comprometerán 900 millones de dólares con estos contratos para financiar obra a diez años, a los cuales no se les quiso aplicar un tope legal de gasto, a diferencia de las PPP, que sí lo tienen– para captar todos los recursos posibles de futuras administraciones. En los próximos años, el MTOP verá muy comprometida su capacidad de hacer obra nueva y de mantener las que herede, a menos que su presupuesto aumente de forma sustancial.
No reconocer la gestión de gobiernos anteriores, priorizar obras e iniciativas inconvenientes y/o innecesariamente caras para batir récords de gasto, carecer de visión de mediano y largo plazo por falta de estrategias de mantenimiento y consumir recursos futuros con voracidad, dejan entrever que el ministro está mucho más interesado en el cálculo electoral que en una gestión adecuada del patrimonio vial.
Secretos ferroviarios
En 2019, el programa del Partido Nacional contenía una fuerte apuesta en infraestructura ferroviaria, planteando obras sobre la línea a Río Branco y el ramal Algorta-Fray Bentos, un acceso ferroviario entre Mercedes y Nueva Palmira, y polos logísticos multimodales en Salto y Rivera. Más adelante, en su “Compromiso por el país”, la coalición acordó ejecutar un programa de desarrollo de infraestructura vial, ferroviaria y portuaria.
En enero de 2024, casi cinco años después, el ministro Falero sugiere lanzar “un nuevo sistema de construcción de nuevas vías” y anuncia, otra vez, un puerto seco en Rivera. Al pasar, critica a gobiernos anteriores por invertir 118 millones de dólares en rehabilitar 176 kilómetros de vía férrea, que hoy necesitan una inversión de unos 30 millones de dólares para unirla a la línea a Rivera, esta última también rehabilitada en gobiernos previos, en 293 kilómetros con recursos propios y del Mercosur, y por el proyecto Ferrocarril Central en sus 273 kilómetros restantes.
El lector se preguntará cuántos kilómetros de vía férrea rehabilitó el ministro Falero por voluntad propia, dada la vehemencia con que denuncia la ineficacia que lo precedió. La respuesta es cero. De hecho, descartó conectar la línea a Salto con el puerto de Paysandú –proyecto para el que el Mercosur hubiera aportado recursos– y hacer reparaciones menores sobre 117 kilómetros de la línea a Minas, una obra adjudicada en 2019 a la Corporación Ferroviaria del Uruguay que nunca inició.
El proyecto que sí logró sobrevivir, afortunadamente, fue el Ferrocarril Central. En este caso, la postura del ministro Falero y la del exministro Luis Alberto Heber estuvo centrada en erigir a la actual gestión como salvadora de un proyecto que, de no mediar su intervención inteligente y oportuna, estaba condenado al fracaso.
La realidad, sin embargo, es más interesante. Al inicio del período, el actual gobierno recibió el proyecto en funcionamiento –10% de avance–, una estructura de supervisión y gestión activa, la autorización legal de todos los gobiernos departamentales involucrados, la autorización ambiental previa concedida, 70% de los padrones identificados entregados al concesionario, y recursos suficientes para continuar el proceso sin interrupciones.
Con el cambio de gobierno, el exministro Heber aprobó nuevas expropiaciones –que pasaron de unas 700 a menos de 1.000, relativas a afectaciones pequeñas y de escaso valor– y el proyecto ejecutivo en mayo de 2020. El proyecto se modificó luego, y aun cuando el contenido técnico de estas modificaciones es secreto –no hay información pública desde abril de 2021–, se presume que aumentará su costo final en cientos de millones de dólares.
Por lo tanto, al asumir el proyecto casi desde su inicio, sería oportuno que este gobierno también asuma la responsabilidad sobre los devenires y retrasos de la obra, sobre la gestión del proyecto y sobre sus negociaciones secretas y millonarias.
El ministro SinCtrac
La negativa a continuar con el Sistema de Control de Transporte de Carga (Sictrac) ya se ha comentado otras veces.[^1] En abril de 2020, el exministro Heber suspendió el cronograma de implementación del sistema, creado en 2017 como parte de un proceso iniciado en 2001, y que tuvo varios hitos consensuados entre gobierno, empresarios y trabajadores, orientados a profesionalizar y formalizar el sector. El transporte de carga por carretera es una de las actividades económicas con mayor informalidad y evasión, derivadas de una baja capacidad de control estatal, y que se traducen en un bajo cumplimiento normativo, malas condiciones de trabajo, una alta ineficiencia en el servicio, un uso inadecuado de la red vial y una evasión tributaria estimada entre 120 y 500 millones de dólares anuales, entre otros elementos.
A la fecha, el ministro Falero ha esgrimido excusas de todo tipo para postergar la aplicación del Sictrac o de cualquier sistema que mejore el control sobre la actividad, incluso dejando de controlar la emisión obligatoria de la Guía Electrónica de Carga, que es un instrumento que brinda información valiosa sobre la operación del sector. Es más, siendo que una de las estimaciones de la evasión millonaria del sector surge de un estudio encargado por el mismo MTOP, la actitud del ministro ya se parece menos a falta de interés por la regulación, y mucho más a desidia y negligencia en la gestión de recursos públicos.
Llama la atención que tanto el ministro, que está vinculado a una empresa de transporte de carga, como el actual director nacional de Transporte, que asesoró a la gremial de transportistas cuando se diseñó el Sictrac y participó en la redacción de la normativa, no comprendan la relevancia de que el Estado controle la actividad de mejor manera y mantengan una actitud cómplice con quienes se benefician del caos.
Un ministerio privado de iniciativa
Párrafo aparte merece la notoria dependencia del MTOP de las iniciativas privadas (IP) para construir su agenda, algo no exclusivo de este ministerio, pero que adquiere una gran relevancia en este.
Las IP surgen en 2002 como medio para que el sector privado sugiera ideas innovadoras a la administración pública. Si la idea no ha sido previamente estudiada por ella y guarda un vínculo razonable con los objetivos estratégicos definidos por la política pública, la idea es aprobada, el privado realiza los estudios de viabilidad, el proyecto se licita y quien lo propuso obtiene un beneficio de entre 5% y 20% en el proceso competitivo. Bien empleada, constituye una buena herramienta para canalizar el aporte del sector privado al planeamiento estratégico nacional.
En este período, todos los proyectos importantes que ha promovido el MTOP surgieron como IP, algo que, si bien a primera vista no parece grave, esconde dos grandes problemas. En primer lugar, en la medida en que el MTOP usa las IP tanto para lo ordinario como para lo innovador –algo conceptualmente equivocado–, demuestra una enorme carencia en su proceso de planificación estratégica, ya que básicamente hace obras relevantes cuando se las vienen a sugerir. Como corolario, los proyectos que se ejecutan son aquellos rentables para el privado, y no necesariamente aquellos rentables para la sociedad. En segundo lugar, por la forma de remuneración del privado que la propone, funcionar en base a IP redunda en un innecesario incremento en el costo de las obras, algo que abona al récord de gasto pero no una gestión eficiente de los recursos.
Un indicador de hasta qué punto el MTOP depende de las IP son los anuncios prematuros de ideas innovadoras de cualquier tipo, sobre las que luego debe confesar que sabe poco y nada. En general, estas ideas se informan antes de considerar elementos clave para la toma de decisiones, como su conveniencia, su rentabilidad o posibles alternativas, y se vinculan tanto a la falta de planificación como a la ansiedad del portavoz por dar la noticia.
Un ministerio de amigos
La gestión de recursos humanos de Falero no desentona con el resto. Recientemente, tomaron estado público tres situaciones que es necesario comentar.
La primera, la contratación de 17 cargos de confianza con sueldos de hasta 320.000 pesos a través de un convenio entre el MTOP y la Corporación Nacional para el Desarrollo. Claramente, este convenio no fue ideado con tal fin, e históricamente se usó para contratar temporalmente profesionales y asistentes, con sueldos menores y en base a procesos de selección encargados a consultoras externas.
La siguiente, vinculada al cambio dispuesto por el artículo 52 de la Ley 20.212, de noviembre de 2023. Dicho artículo innovó respecto de los mecanismos de ingreso a la Administración Central, disponiendo que quienes a diciembre de 2022 desempeñen tareas propias de un funcionario público y hayan sido contratados como “arrendamiento de servicios” podrán ser presupuestados, si su ingreso se dio mediante un concurso abierto –Uruguay Concursa–, un contrato con un organismo de cooperación, o un procedimiento concursal similar.
Formalmente, el artículo no es nocivo, pero el MTOP le dio una interpretación espuria. En enero, Falero solicitó presupuestar a 16 personas, la mayoría militantes y dirigentes del Partido Nacional, que prestaban servicio a través de la fundación A Ganar. Esta fundación fue contratada por el MTOP en 2022, en una compra directa observada por el Tribunal de Cuentas de la República, y no llevó a cabo ningún procedimiento concursal para contratar a dicho personal, sino que recibió solicitudes y armó una lista de prelación. Para hacerse efectivas, estas presupuestaciones –que a priori son ilegales– deben contar con el aval de la Oficina Nacional del Servicio Civil y del Ministerio de Economía y Finanzas, por lo que se espera que sean descartadas en dicha instancia.
La tercera situación se vincula a los llamados que el MTOP abrió recientemente en la plataforma Uruguay Concursa. Entre el 16 y el 22 de enero de 2024 emitió llamados para ocupar 346 cargos, lo que representa dos tercios de todos los cargos publicados por la Administración Central este año.
Como las chances de presupuestación vencen el próximo 29 de febrero, todo debió hacerse a contrarreloj. El plazo de inscripción a cada llamado no superaba los 15 días y luego, una vez dentro del concurso, las etapas intermedias se exigieron con plazos a veces inferiores a un día hábil, lo que hizo que varios candidatos quedaran fuera de hecho. Esto constituye una grave violación a la competencia entre concursantes, y ya hay varios recursos interpuestos al procedimiento de selección.
En síntesis
Lejos del exitismo y de los fuegos artificiales, en este período el MTOP fue comandado por jerarcas que, por incapacidad y/o desidia, priorizaron sistemáticamente la opacidad y los eslóganes vacíos, a la transparencia y la adecuada gestión de los recursos públicos. En los próximos años, el MTOP necesitará otro tipo de líderes, que resuelvan los enormes problemas que heredará de esta administración, y tengan una visión que exceda el período electoral y apunte a mantener y ampliar la infraestructura logística y de transporte que el país necesita en el mediano y largo plazo.
Germán Benítez fue vicepresidente de la Corporación Nacional para el Desarrollo (2016-2020). Leonardo Cola fue director nacional de Vialidad (2015-2020). Pablo Genta fue director nacional de Transporte (2005-2009) y subsecretario de Transporte y Obras Públicas (2010-2015). Fernando Pasadores fue director de la Corporación Vial del Uruguay (2008-2010). Waverley Tejera fue director nacional de Transporte Ferroviario (2017-2020).