Cuando el orden social se pudre, ¿quién controla a un gobierno que toma medidas excepcionales de seguridad? En El Salvador, a juzgar por lo que explicó su vicepresidente, Félix Ulloa, la respuesta es casi nadie. Con un régimen de excepción que rige desde 2022, renovado cada 30 días por la Asamblea Legislativa con 57 de sus 60 bancas en manos del oficialismo, el gobierno de Nayib Bukele mantiene casi sin oposición su política de seguridad. Bukele, que ahora puede ser reelecto de forma indefinida, contó con una legislatura que destituyó a los jueces de la Sala de lo Constitucional y al fiscal, nombrando otros funcionarios en línea con su plan. Estos poderes especiales del presidente salvadoreño no son un cuento de quienes se oponen a su gobierno (dentro y fuera de su país), sino los elementos fundacionales que permiten llevar adelante su modelo. La experiencia de El Salvador nos lleva a preguntarnos quién controla este tipo de gobierno y qué capacidad existe para deshacer lo hecho. Eso implica que alguien distinto del oficialismo pueda decir que no a sus medidas, que pueda hacerlo a tiempo, antes de que sean irreversibles, y que esos actores o instituciones sigan existiendo cuando termine la emergencia.
En Uruguay esa preocupación la tenemos desde nuestra creación como país. La Constitución de 1830 establecía en los papeles tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) que se deberían controlar mutuamente. No obstante, en la realidad mandaba el presidente. A juicio de Martín C. Martínez, el primer mandatario era una especie de “monarca temporario”, un rey por cuatro años. Al presidente lo elegía el parlamento y no la ciudadanía de forma directa. La dificultad radicaba en que el presidente tenía un peso decisivo en las elecciones legislativas. Por tanto, ese Parlamento armado a su gusto era el que debía vigilar a su propio arquitecto. Ahí estaba uno de los problemas principales de nuestro presidencialismo. A decir de Martínez, ese poder no se estipulaba desde la Constitución sino a través de la “sofisticación electoral”.1
La Constitución de 1830 le daba al presidente la facultad de tomar medidas prontas de seguridad en casos graves e imprevistos siempre que avisara de inmediato al Parlamento. También contaba con la facultad de ordenar el arresto de alguien si era necesario y urgente. Dicho esto, el presidente no contaba con la posibilidad de suspender las garantías de la población para perseguir a quienes se alzaban contra el gobierno o alteraban el orden interno. El único caso que permitía este tipo de acto era cuando existía una “traición o conspiración contra la patria”, algo que a decir de Francisco Bauzá era infrecuente. Lo que sucedía a menudo eran rebeliones para derrocar al gobierno de turno con la intención de gobernar. Las medidas prontas, que eran para emergencias puntuales, se usaron en palabras de Martínez para cubrir “todos los desmanes”. Asimismo, el aviso al Parlamento no servía de mucho, porque el Parlamento lo había armado el propio presidente con elecciones manejadas. En la práctica, entonces, el control parlamentario perdía eficacia porque quienes debían ejercerlo dependían electoralmente del presidente.
Bauzá miraba el problema desde otro ángulo. En sus Estudios Constitucionales de 1887, argumentaba que la Constitución le daba muy poco poder al gobierno para defenderse de rebeliones y enemigos. La autoridad a cargo, decía Bauzá, debía elegir entre dos opciones malas: o bien violar la ley para defenderse, o cumplirla y dejarse derrocar.2 Por ello, sostenía que era imprescindible facilitar instrumentos que le permitiera al Ejecutivo mantener el orden en el territorio. Esas herramientas, sin embargo, debían estar previstas en la ley y sujetas al control del Parlamento. Bauzá abogaba por un gobierno fuerte pero sometido a límites legales y a la vigilancia de otros poderes.
La Constitución de 1918 cambió la lógica electoral. El presidente pasó a ser elegido de forma directa por la ciudadanía a través de voto secreto y parte de sus tareas quedaron en manos del Consejo Nacional de Administración. Dentro de los poderes especiales para enfrentar el desorden interno, el presidente podía seguir tomando “medidas prontas de seguridad” en casos graves e imprevistos, y ordenar arrestos en situaciones urgentes. La reforma mantuvo esas facultades y reforzó sus límites. Si bien desde 1830 existía la obligación de dar cuenta de las medidas prontas de seguridad al Parlamento y aceptar lo que este decidiera, las nuevas garantías electorales lograban que ese control fuera más efectivo. Del mismo modo, los detenidos por orden ejecutiva debían ser llevados a un juez dentro de las veinticuatro horas de su detención. Esto permitía al gobierno actuar rápido aunque sentaba las bases para un control por agentes independientes. Sin la presencia de un juez, una persona privada de libertad por este medio podía quedar presa sin saber ni siquiera de qué era acusada. Y, de más está decir, un arresto largo con esas características es un castigo que decide la policía en lugar de la justicia.
En dos de las contribuciones teóricas más importantes del país, Bauzá y Martínez partían de diagnósticos distintos, pero coincidían en lo esencial. El primero miraba la normativa vigente y concluía que había un agujero legal: le dieron muy poco al presidente dentro de la ley y por tanto debía buscar soluciones fuera de ella para protegerse ante quienes intentaban derrocarlo. El segundo entendía que el Ejecutivo tenía demasiado poder pero a través del mecanismo de trampa electoral y no porque la Constitución se lo diera. A juicio de Martínez el presidente necesita la prerrogativa para hacer cosas excepcionales en materia de seguridad (incluso restricciones a la prensa y al destierro temporal) pero nunca una que no se pueda deshacer, lo que él llamaba la “reparabilidad de la medida”, y menos aún sin el control de otro poder independiente. Ambos querían que, si el presidente usaba una facultad especial, otro poder pudiera decirle que no.
Volvamos ahora al caso de El Salvador. Formalmente hay un Parlamento que revisa cada treinta días la necesidad de mantener o quitar el régimen de excepción. Pero difícilmente pueda anular algo cuando hay solo tres opositores en un cuerpo legislativo de sesenta. Asimismo, el plazo para llevar a un detenido ante la justicia es de quince días y, según denuncia Human Rights Watch, desde este año se realizan juicios colectivos contra cientos de personas a la vez. El vicepresidente Ulloa reconoció que hay un “margen de error” y que de los más de cien mil privados de libertad, unos ocho mil fueron liberados después de probar ante los jueces que no tenían vínculos con las pandillas. En un sistema con garantías individuales, el Estado debe probar que un acusado es culpable. En la práctica que describe Ulloa, esa relación se invierte y es el detenido quien debe probar su inocencia mientras está preso. Naturalmente, estar protegido frente a una detención sin motivo no es lo mismo que tener la posibilidad con garantías reales de defenderse.
En 1972 nuestro Parlamento votó el estado de guerra interno y suspendió garantías. Pasados diez años, el general Álvarez declaró que no aceptaban jueces ni juicios a sus procedimientos porque sus acciones estaban contempladas en el régimen de emergencia aprobado “por un Parlamento ungido por el voto del pueblo”. Irónicamente, se refería al cuerpo legislativo que ellos mismos clausuraron en 1973. Ese es un ejemplo de cómo una autorización pensada con la finalidad de controlar al gobierno terminó sirviendo para impedir que lo controlaran.
La pregunta de cómo logramos orden interno siempre va de la mano con otra: quién revisa lo que se hace en nombre de esa seguridad. Cualquier régimen de excepción debe mantener vigente a quienes tienen la tarea de controlarlo y pedir su discontinuidad. Por ello, antes de entrar a un arreglo de esta naturaleza es imprescindible saber de antemano cuáles son los caminos de salida. Basta pensar que, después del golpe de 1973, Uruguay tardó doce años en recuperar la democracia. Cuando alguien propone imitar el modelo de El Salvador y tener nuestro Bukele es importante preguntar lo que Martínez cuestionaba hace más de cien años: ¿se puede deshacer y reparar lo que se haga? ¿Y quién queda con el poder de efectuar esa tarea?
La pregunta de cómo logramos orden interno siempre va de la mano con otra: quién revisa lo que se hace en nombre de esa seguridad.
Cristian Pérez Muñoz es investigador y docente del Departamento de Ciencia Política y del Instituto de Justicia Social y Desigualdades de la Universidad de la República.