El Poder Ejecutivo ha enviado al Parlamento un proyecto de ley para restituir los consejos desconcentrados de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) –Inicial y Primaria, Secundaria y Técnico Profesional– y reinstaurar la participación docente que suprimió la ley de urgente consideración (LUC). Esto determinó un cambio sustantivo en la gobernanza de estos subsistemas de la educación pública, en pos de una mayor centralización de la gestión.
Este proyecto vuelve a colocar en el debate político, educativo y social la participación docente como eje de una administración colegiada en todos los órganos de la ANEP, lo que evidencia una concepción de educación pública muy distante a la sustentada en la LUC.
En este artículo pretendemos reflexionar en torno a qué concepción de educación pública responde esta decisión. No nos proponemos su defensa, sino el intento de trascenderlo más allá de su articulado, en la búsqueda de los principios institucionales que fundamentan la presencia de los docentes en la gobernanza de la educación pública uruguaya.
En Uruguay, los Consejos de Educación Primaria, Secundaria y Técnico Profesional, en tanto organismos colegiados de toma de decisiones, han existido bajo diferentes nominaciones y modalidades jurídicas: como entes autónomos independientes (1918 a 1972), como consejos subordinados a un ente autónomo (1973 a 1985) y como consejos desconcentrados de un ente autónomo (1985 a 2020), sin y con integración docente mediante elección democrática de sus pares. En 2020, desaparecen para ser sustituidos por direcciones generales unipersonales.
Si nos retrotraemos a las tres últimas leyes de Educación en Uruguay, podríamos determinar algunas características de las variaciones del modelo de gobernanza de la educación y de la concepción de educación pública que subyace en ellas.
La Ley 14.101, promulgada el 4 de enero de 1973, surge como respuesta a la situación político-social conflictiva que vivía Uruguay –que desde el gobierno democrático de la época se consideraba influida por la izquierda política– y en la búsqueda del control sobre la educación pública. Esta ley define la educación como un servicio público que cumple una función social, centraliza la gobernanza de la educación pública eliminando la autonomía de los consejos nacionales de las ramas de la enseñanza (Primaria y Normal, Secundaria y UTU) y, como novedad, crea el Consejo Nacional de Educación (Conae). Este es un ente autónomo integrado por cinco miembros nombrados por el Poder Ejecutivo –dos de ellos debían haber ejercido la docencia al menos por cinco años–, con potestades disciplinarias para intervenir en las “transgresiones” del orden público y de la laicidad. Por esta ley, los consejos autónomos de la educación pasan a ser consejos desconcentrados y subordinados a un ente autónomo central, el Conae. La formación de los docentes, que dependía de los consejos nacionales autónomos respectivos, pasa a ser administrada desde el Conae.
La Ley 15.739, promulgada el 28 de marzo de 1985, conocida también como “ley de emergencia”, surge con la restauración democrática luego del período de dictadura militar. Define principios fundamentales para la educación pública tales como la libertad del acceso a la cultura, la independencia moral y cívica de los educandos y la libertad de cátedra. Marca el retorno a la democracia garantizando que el proceso de enseñanza y aprendizaje ocurra sin restricciones ni imposiciones, en el marco de la laicidad. Devuelve la autonomía técnica y pedagógica a los docentes.
Esta ley crea la ANEP como ente autónomo, regida por el Consejo Directivo Central (Codicen) integrado por cinco miembros designados por el Poder Ejecutivo, con más de diez años de ejercicio de la docencia pública. Los consejos de Educación Primaria, Secundaria y Técnico Profesional pasan a constituirse como desconcentrados, sin representación docente. La formación de los docentes continúa su dependencia del órgano rector a través de una Dirección Ejecutiva de Formación y Perfeccionamiento Docente, con dos subdirecciones: Área Magisterial y Área Media y Técnica, incorporándose posteriormente la Subdirección del Área de Perfeccionamiento Docente y Estudios Superiores.
La Ley 18.437, promulgada el 12 de diciembre de 2008, intenta ser el resultado de un proceso de discusión sobre la educación y de una consulta pública organizada. Se integran al debate comisiones locales en todos los departamentos, coordinadas por una Comisión de Debate Educativo a nivel nacional. Mantuvo la ANEP y el Codicen, así como los consejos desconcentrados de Educación Inicial y Primaria, Secundaria y Técnico Profesional. Por otra parte, creó nuevos órganos institucionales y de participación. Rediseñó la gobernanza de la educación pública e instauró en los consejos representantes de los docentes y elegidos por estos bajo la supervisión de la Corte Electoral.
En lo que refiere a la formación de los docentes, la ley preveía un Instituto Universitario de Educación, que no se concretó. Como figura de transición se creó en 2010 el Consejo de Formación en Educación (CFE), integrado por cinco miembros: tres designados por el poder político, uno elegido por el cuerpo docente y otro por los estudiantes.
En 2020, sin ser derogada, a través de la LUC la Ley General de Educación fue objeto de sustantivas modificaciones en lo que respecta a la gobernanza y fundamentos de la educación pública. A nivel de la gobernanza de la ANEP, además de la sustitución de consejos desconcentrados por direcciones generales unipersonales de designación directa, otorgó más injerencia al Ministerio de Educación y Cultura sobre la ANEP, por ejemplo, a través del Plan de Política Educativa Nacional. La LUC mantuvo la forma de gobierno colegiada en el Codicen y en el CFE.
En este breve recorrido puede observarse que ninguna de las leyes de educación aprobadas en democracia devolvió la autonomía a los subsistemas de la enseñanza.
A partir de la LUC, se tomaron decisiones en muchos casos exclusivamente acordadas entre las direcciones generales de los subsistemas y el Codicen de la ANEP, desestimándose la participación, el diálogo y el intercambio, bajo la pretensión de la agilidad de los procesos.
El proyecto de ley presentado por el actual Poder Ejecutivo para restituir los consejos desconcentrados y reinstaurar la representación docente permitiría reincorporar la voz de los directamente involucrados en los procesos institucionales de enseñanzas y de aprendizajes, la apertura del diálogo, el intercambio y el debate, antes de la toma de decisiones.
Durante el último período de gobierno se profundizó un discurso de desconfianza hacia los docentes, se generó un clima de tensiones hacia diferentes colectivos y hacia la representación docente en particular, lo que justificó los cambios introducidos por la LUC en la gobernanza de la educación pública. Resulta casi evidente que la participación docente, ya sea por representación o por cogobierno, genera tensiones en los diferentes colectivos, especialmente en algunos sectores de la política partidaria.
Consideramos que podría caber lo que en La marca de lo inhumano. Filosofía del estigma social Pereira y Modzelewski llaman la “dimensión ideológica” mediante una “justificación engañosa” que induce a una interpretación parcializada de la realidad. Opera como un aspecto que no todos comparten, pero que buscan justificar, en este caso cuando se afirma que la participación de los docentes en la toma de decisiones es un elemento que juega en contra de la educación. Podríamos agregar que este discurso contrario a la participación cumple también un “efecto cascada”, en tanto las afirmaciones se repiten una y otra vez, lo que genera reacciones en cadena que logran impactar en los diferentes actores sociales.
Sostener que los gremios docentes tienden a imponer sus posturas mediante la representación docente se vincula directamente con lo expuesto en el párrafo anterior. No todos los consejeros docentes han sido parte de las asociaciones gremiales, aunque si así hubiese sido, fueron electos democráticamente y con participación de electores genuinos. Además, ¿cómo pueden trabar, menoscabar o impedir procesos cuando son minoría en los órganos para los que fueron electos? Cuando se argumenta en forma contraria a la participación de los docentes en la integración de los consejos de educación, se configuran procesos de estigmatización.
¿Por qué es pertinente y necesario que los docentes integren los órganos de gobierno de la educación como forma de construir y dar continuidad a las políticas educativas excediendo los gobiernos de turno?
La concentración de decisiones en unos pocos no afianza la educación ni las instituciones educativas; por el contrario, el profesionalismo, la experiencia, el conocimiento y la responsabilidad de quienes enseñan las fortalece y, por ende, es necesario ampliar los espacios de participación para que formen parte del gobierno de la educación, por aquello de que los docentes no son meros ejecutores de políticas pensadas por otros, que son los que saben. Al respecto, Henry Giroux plantea que es de fundamental importancia superar la concepción del docente ejecutor y pensarlo como intelectual y como actor político-pedagógico. Entiende a los docentes como “intelectuales transformativos”, capaces de articular reflexión y práctica y de intervenir en la construcción de una cultura democrática.
Asimismo, desarrolla la idea de que la participación no se justifica solamente porque los docentes “conocen la realidad” de las instituciones, sino porque son sujetos intelectuales capaces de producir conocimiento, diseñar políticas educativas y discutir sus fundamentos. Por lo tanto, negar la participación docente implica no solamente excluir su voz de los órganos de gobierno, sino también excluir su saber profesional en los espacios en los que se construyen las políticas educativas. Si afirmamos que la educación debe formar ciudadanos críticos, participativos y reflexivos para el ejercicio de la democracia, las instituciones que la gobiernan deberían reflejarlo; restringir o negar la representación docente se torna una contradicción.
Participar no significa que los docentes deban tener siempre razón; significa que deben tener derecho a estar donde las decisiones se discuten.
En El cambio educativo en Finlandia, Pasi Sahlberg sostiene que existen otras maneras de construir un sistema educativo diferente; para ello es necesario confiar en la educación pública y acrecentar su autonomía. En ese sentido, Carlos Cullen expresa en Autonomía moral, participación democrática y cuidado del otro que el transcurrir del tiempo hizo que la educación centrada en la transmisión de saberes –que garantizaba la reproducción social y la legitimación ideológica– diera paso al conocimiento crítico. Esto habilitó el proceso de profesionalización docente y el reconocimiento ante su capacidad de argumentar críticamente y aprender sobre lo verdadero. En función de lo antedicho, sostenemos que prescindir de la representación y participación docente en los órganos de conducción de la educación va en el sentido opuesto al reconocimiento profesional y a la confianza.
Esta iniciativa de participación democrática y representación docente supone reconocerlos como actores de políticas educativas y pedagógicas; no constituye, desde esta perspectiva, una concesión ni un obstáculo para la gestión: es una dimensión inherente a la profesionalidad docente. Participar no significa que los docentes deban tener siempre razón; significa que deben tener derecho a estar donde las decisiones se discuten. Tampoco supone la aceptación anticipada de sus posiciones ni la ausencia de conflictos; supone reconocer la legitimidad de su voz y de su saber en un espacio democrático de deliberación.
Incorporar la mirada y la voz de los docentes no significa otorgarles un poder corporativo. Significa reconocer que el diseño de las políticas educativas requiere de saberes diversos y que el saber profesional de quienes enseñan constituye una dimensión imprescindible para fortalecerlas a largo plazo. Por eso, la discusión acerca de la participación docente no debería quedar restringida a la composición de los órganos de gobierno, porque la cuestión de fondo es otra: el lugar que ocupa el conocimiento producido por los propios educadores en la construcción de las políticas públicas de educación y estos como sujetos capaces de pensar, discutir y decidir sobre la educación y no solamente como agentes encargados de implementar decisiones tomadas en otros ámbitos.
En este sentido, la restitución de los consejos desconcentrados y de la representación docente en ellos constituye no solo una modificación de la estructura administrativa de la ANEP, sino la recuperación de una concepción de la educación pública basada en la participación, el diálogo, la deliberación y la responsabilidad compartida. No se trata de idealizar los mecanismos de participación ni de desconocer las tensiones que necesariamente los atraviesan. Se trata, precisamente, de asumir que esas tensiones forman parte de la democracia y que gobernar la educación supone también construir ámbitos donde las diferencias puedan expresarse, confrontarse y transformarse en decisiones colectivas. Este es uno de los desafíos centrales de la educación pública uruguaya: que las políticas educativas sean construidas con los docentes.
Álvaro Alonso, Adriana Betta, Bettina Corti y Silvia Grattarola son docentes y exdirectores y subdirectores de institutos del CFE.