A marzo de 2026, de un total de 16.624 personas privadas de libertad, más de 5.000 realizaban actividades laborales en las cárceles. Sin embargo, solo había disponibles 850 peculios, es decir, cupos de trabajo remunerado abonados por el Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), que equivalen al 50% del salario mínimo nacional. En 2025, del total de personas que accedieron a un cupo laboral, el 86% no recibió remuneración, el 11% recibió un peculio –o, en su mayoría, medio– y el 3% recibió un salario. Estos datos enmarcan la exposición de motivos del proyecto de ley presentado el miércoles por la bancada de diputados del Frente Amplio (FA), que busca regular el derecho al trabajo y la formación de las personas privadas de libertad.
La iniciativa abarca a “todas las personas sujetas a medidas o penas privativas de libertad” gestionadas por el INR, así como a “las entidades públicas o privadas a las que se les encomiende esa labor”. En diálogo con la diaria, el diputado del FA Pablo Inthamoussu, que trabajó en la redacción del proyecto junto con la diputada frenteamplista Graciela Barrera, se refirió a la necesidad de “darle un marco estable a la política de trabajo dentro las cárceles”, que brinde “garantías al sector empresarial y privado y a todos aquellos que miren para adentro de las cárceles con esa intención”.
La elaboración del proyecto incluyó intercambios con las autoridades del INR, así como con el sector empresarial. En ese sentido, Inthamoussu apuntó a la necesidad de “ser pragmáticos” y no “caer en el error de generar una ley muy bien intencionada, muy reglamentarista, pero que no tenga efectos”. La iniciativa tomó como antecedente el polo industrial desarrollado en el predio de la Unidad Penitenciaria 4 Santiago Vázquez (ex Comcar) y algunas iniciativas que, inspiradas en la experiencia uruguaya, se llevan adelante en Buenos Aires. El diputado sostuvo que, atendiendo esos “esfuerzos aislados”, se identificó “la necesidad de generar, mediante una ley, una política pública desde el INR”.
“Si uno se pone a pensar lo que podría llegar a ser, dentro de las cárceles, la actividad productiva, creo que no tiene límite; es un poco lo que busca este proyecto de ley: darles garantías a todas las partes para que haya incentivos a que esto ocurra y que no quede librado simplemente a una mirada de beneficencia o simplemente de responsabilidad social empresarial”, señaló Inthamoussu.
Salario mínimo nacional y aportes a la seguridad social
En concreto, el proyecto contempla tres modalidades de trabajo, independientes del régimen de comisión del INR, que comprende tareas de mantenimiento y gestión de las instalaciones penitenciarias de forma no remunerada. La primera modalidad es el peculio; la segunda, el “trabajo remunerado”, entendido como “la relación entre la persona sujeta a penas o medidas privativas de libertad y los empleadores”; por último, las pasantías laborales, definidas como “actividades formativas y laborales” vinculadas al “funcionamiento” del INR o de las unidades penitenciarias.
En el caso de la segunda modalidad, el proyecto establece que “la remuneración no podrá ser inferior al salario mínimo nacional vigente”. Las pasantías, en tanto, se desarrollarán mediante contratos que “aseguren condiciones dignas de aprendizaje y trabajo, con una remuneración acorde a la normativa vigente”. En ambos casos, el trabajo deberá contar con “los aportes correspondientes a la seguridad social” por parte de los empleadores, “salvo disposiciones expresas en contrario”.
Por otro lado, del total de la remuneración, cuyo pago estará a cargo de la empresa empleadora, se destinará un 10% al INR, un 10% a la Dirección Nacional de Protección Social del Ministerio de Desarrollo Social y un 10% a “gastos de funcionamiento para el fortalecimiento de la política de atención y protección a víctimas y testigos de los delitos de la Fiscalía General de la Nación”. El Decreto-ley 14.470 destina hasta un 10% a la Dirección Nacional de Apoyo al Liberado (Dinali) y establece que la autoridad carcelaria podrá destinar hasta un 30% para cubrir los gastos personales de la persona privada de libertad y otro 30% “para asistir al presupuesto de su familia si esta lo pidiere y fuere necesario”.
En el proyecto del FA se estipula que ninguna persona bajo penas o medidas privativas de libertad podrá ser “compelida a trabajar mediante amenaza de pena, sanción administrativa o disciplinaria, restricción de beneficios u otra forma de coacción”. Al mismo tiempo, dispone que la actividad laboral “no podrá ser utilizada como castigo u otra forma de corrección, ni podrá ser considerada como fuente de lucro para la administración”. Para llevarla a cabo, se requerirá “consentimiento informado, debidamente documentado, en el que consten los derechos, obligaciones y condiciones del trabajo”.
La normativa vigente, el Decreto-ley 14.470 de 1975, establece que el “trabajo de los reclusos penados será obligatorio” y su incumplimiento “será causal de reducción de beneficios”. Sin embargo, Inthamoussu señaló que actualmente dicha norma “es un saludo a la bandera”, ya que “hoy tenemos más de la mitad de las personas privadas de libertad que ni trabajan ni estudian y, cuando uno recorre las cárceles, nos aburrimos de recibir gente que está en la lista de espera y que quiere trabajar y que quiere estudiar”, pero “el sistema no le está dando esa posibilidad”.
En cuanto a la formación, la iniciativa del FA establece que “toda persona sujeta a medidas o penas privativas de libertad tiene derecho a acceder a programas de formación profesional gratuitos, pertinentes y de calidad”. Asimismo, todas las actividades laborales “deberán integrarse en programas de formación técnica certificados por el Ministerio de Educación y Cultura o la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU), permitiendo que la persona sujeta a medidas o penas privativas de libertad acredite experiencia válida para el mercado de trabajo”.
Incentivos fiscales y emprendimientos de personas privadas de libertad
La incorporación de las empresas privadas dentro del ámbito penitenciario se realizará mediante convenios con el INR, que serán promovidos mediante “incentivos fiscales y de contratación pública”, se señala en el proyecto.
En el marco de los convenios, se “deberán garantizar la estabilidad de las inversiones realizadas por estas en las unidades penitenciarias, estableciendo condiciones que no podrán ser modificadas unilateralmente por razones de cambio de autoridades o de política de gestión, salvo causa fundada”.
Este último punto estuvo sobre la mesa en el intercambio con el sector empresarial, que planteó que “se ven un poco limitados en su intención de poder invertir dentro de las cárceles en unidades productivas, porque hay cambios políticos, cambios de gobierno, cambios de gestión que no le dan continuidad”, señaló Inthamoussu. Con ese objetivo, el proyecto establece que el INR deberá garantizar la continuidad laboral de los trabajadores. En ese sentido, “los traslados, reasignaciones o cambios de destino de las personas privadas de libertad que interrumpan una relación laboral en curso solo podrán disponerse por razones de seguridad debidamente fundadas, por solicitud de la propia persona trabajadora, o por causas sobrevinientes de fuerza mayor”.
El INR, que evaluará junto con el Ministerio de Economía y Finanzas “la pertinencia y el alcance de las exoneraciones” en cada caso, “implementará una ventanilla única de ingreso de trámites para las empresas interesadas en celebrar convenios, estableciendo plazos máximos de respuesta y criterios objetivos de evaluación”. Por su parte, el Poder Ejecutivo será el que reglamente “el proceso de incorporación de empresas privadas a las unidades penitenciarias”.
A su vez, el gobierno también podrá reglamentar “la creación de emprendimientos individuales y cooperativos de personas sujetas a medidas o penas privativas de libertad”, con el objetivo de “facilitar la comercialización de sus productos dentro y fuera de las unidades”. El proyecto prevé, además, que el Instituto Nacional de Cooperativismo (Inacoop) brinde asesoramiento en caso de ser requerido.
La iniciativa incorpora dentro de las contrataciones del Estado la “adquisición de productos o servicios generados en el marco de los convenios realizados entre el INR y empresas privadas en el ámbito penitenciario, así como los elaborados por emprendimientos cooperativos o individuales”. Las empresas y emprendimientos quedarán habilitados como proveedores del Estado y el Poder Ejecutivo reglamentará las condiciones de acceso al régimen, “los requisitos de calidad exigibles y los mecanismos de pago que aseguren el cobro efectivo y en tiempo de las obligaciones asumidas por los organismos contratantes”.
Junta Interinstitucional de Trabajo Penitenciario y fundación del INR
Entre otras medidas de cara a una eventual supervisión de la ley, el proyecto del oficialismo crea la Junta Interinstitucional de Trabajo Penitenciario, que “además de los cometidos de coordinación, monitoreo y evaluación”, tendrá “la función de elaborar un Plan Estratégico Nacional de Trabajo Penitenciario con una extensión de al menos diez años, que establezca metas, indicadores y compromisos institucionales”. La junta estará integrada por representantes del INR, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, la UTU, la Universidad de la República, la Administración Nacional de Educación Pública, el Ministerio de Industria, Energía y Minería, el Inacoop, la Dinali, el PIT-CNT y las cámaras empresariales.
Por otro lado, también se faculta al INR a constituir una fundación, que “podrá realizar, en el ámbito de su objeto, todo tipo de actos, contrataciones y asociaciones con organismos públicos y privados, instituciones educativas, entidades de formación profesional, empresas, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil”. Dicha fundación tendrá autonomía financiera y podrá recibir transferencias presupuestales directas, así como aportes del INR.