En 1968, el Senado de la República convocó al profesor Arturo Rodríguez Zorrilla para tratar su designación como Director General de Enseñanza Secundaria. Los constitucionalistas sostenían que desde la reforma constitucional de 1952 no correspondía la venia del Senado, pero, de igual manera, se le convocó por escrito.
El profesor respondió al presidente de la comisión de asuntos administrativos del cuerpo, también por escrito, con una nota que es una pieza de dignidad profesional y de valiente defensa de la autonomía. Señaló que las normas no exigían su presencia y que, en todo caso, el Senado podía solicitar aclaraciones al Consejo de Enseñanza Secundaria (CES). Cerró la carta con una advertencia: “no sería digno de ejercer esta función pública quien, para allanar su acceso a ella, estuviera dispuesto a someterse al tratamiento insólito que la invitación motivadora de esta respuesta configura”.
No asistió.
Días después, el Senado objetó la designación, dejando acéfalo al CES.
Si bien esta escena tiene algo de excepcional, deja ver una tensión que ha signado la historia de nuestro país, entre la autonomía de la enseñanza y la injerencia del sistema político partidario en la conducción de la educación pública.
Los vaivenes de la autonomía en la educación
La autonomía de la enseñanza se construyó en disputa. En 1935, las cámaras que funcionaron durante la dictadura de Gabriel Terra crearon un ente autónomo mediante la ley 9.523: el Consejo Nacional de Enseñanza Secundaria. Hasta ese momento, la enseñanza secundaria pública dependía de la Universidad de la República (Udelar). La inmensa mayoría de los universitarios se oponían a la dictadura, por lo que la creación del nuevo ente, acordada entre Terra y Luis Alberto de Herrera, fue vista como un ataque a la Udelar. Durante mucho tiempo las agrupaciones estudiantiles y de profesores reclamaron la reincorporación de Secundaria al seno de la Universidad.
El Consejo Nacional de Enseñanza Secundaria que dirigía el ente estaba compuesto por siete miembros: tres electos por los profesores, uno designado por Primaria, uno por la Enseñanza Industrial, uno por la Udelar; el séptimo era elegido por los seis anteriores y era el Director General, que, según el artículo 4 de la ley citada, requería la venia del Senado por tres quintos de sus componentes. Así funcionó por 34 años.
La Constitución de 1952 otorgó a los entes de enseñanza el máximo grado de autonomía respecto del Poder Ejecutivo; al Presidente no le estaba permitido “observar” a los miembros de los consejos directivos, y mucho menos solicitar su remoción. El requisito de la venia del Senado dejó de tener sentido. No obstante, se continuó realizando: los seis miembros enviaban al Senado la propuesta y éste otorgaba la venia.
En las elecciones de 1968 la expresión electoral mayoritaria de los docentes de Secundaria para el Consejo fue la lista impulsada por la Federación de Profesores, encabezada por Washington Viñoles. Se estilaba que el cargo de Director General se adjudicara al candidato más votado, pero para lograr mayor consenso Viñoles renunció a su postulación y propuso a Arturo Rodríguez Zorrilla. En ese entonces, el profesor Rodríguez Zorrilla era Inspector Jefe de Enseñanza Secundaria, máxima jerarquía técnica del ente. Su accionar se guiaba por ideas independientes y avanzadas: tenía participación sindical, defendía las Asambleas de artículo 40, apoyaba a la República Española contra el fascismo representado por Francisco Franco y pertenecía a la Agrupación Universidad, que se oponía a la segregación de Secundaria de la Universidad.
En ese marco es que ocurre el episodio narrado al comienzo de este artículo, que se suma, a su vez, a las conmociones de la época. 1968 fue el año del fin del “Uruguay liberal”, marcado por el entierro de Líber Arce, las Medidas Prontas de Seguridad, la congelación de salarios, la represión contra sindicatos y estudiantes. El deterioro del clima educativo en 1969 condujo al gobierno a la inconstitucional intervención de la enseñanza media en el verano de 1970 y su secuela de acoso a docentes y estudiantes.
El triunfo electoral del pachequismo llevó a Juan María Bordaberry a la presidencia y a Julio María Sanguinetti al Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Con la Ley 14.101, de 1973, de su autoría, eliminó las autonomías de los consejos y los unificó en el Consejo Nacional de Educación (CONAE). En junio de ese año se produjo el Golpe de Estado y Sanguinetti renunció al Ministerio, pero la ley que impulsó siguió vigente hasta 1985 y operó como herramienta funcional a la dictadura para desarrollar su miríada de persecuciones y destituciones.
La salida del período autoritario no implicó una ruptura completa con esas lógicas. En 1985, por un amplio acuerdo político, se eliminó la ley 14.101, pero no se volvió a tener consejos autónomos: la ley 15.739 creó la Administración Nacional de Educación Públcia (ANEP), con el Consejo Directivo Central (Codicen) como órgano rector, y los consejos pasaron a ser “desconcentrados”. La idea de tener consejeros electos no tuvo consenso; en su lugar, se optó por designar un consejo de cinco miembros acordados políticamente, que funcionó hasta 1990, presidido por Juan Pivel Devoto. En ese año, la ley 16.115 determinó el procedimiento de designación del Codicen: cinco integrantes propuestos por el Ejecutivo, con venia del Senado. En ocasión de discutir esa ley, el Frente Amplio propuso la elección directa por parte de los docentes, pero no obtuvo respaldo parlamentario.
El triunfo de esa fuerza política en 2005, con mayorías parlamentarias, generó expectativas de avance de la autonomía en quienes participaron en 2006 en el Primer Congreso de Educación Maestro Julio Castro. Sin embargo, en 2008 se aprobó la Ley General de Educación 18.437, desconociendo las resoluciones del congreso: se continuó con la ANEP y un Codicen de cinco miembros, tres designados como los anteriores, dos electos por los docentes. Tanto con la ley 16.115 como con la nueva, el Poder Ejecutivo tenía injerencia directa sobre el ente, poniendo en jaque a la autonomía.
La situación actual, LUC mediante
La reciente Ley de Urgente Consideración (LUC) 19.889 extremó la injerencia del Poder Ejecutivo en detrimento de la autonomía de la educación pública. Mientras que en la redacción de 2008 los miembros del Codicen designados por el Poder Ejecutivo solo debían tener la venia del Senado, la modificación al inciso D del artículo 51 de la ley de educación introducida por la LUC exige que cada uno de los tres posibles integrantes del consejo, en su condición de candidato: “deberá comparecer ante el Cuerpo y ratificar su conformidad con los principios y metas generales del ‘Compromiso de Política Educativa Nacional’”.
El episodio de 1968 oficia como una referencia de dignidad y defensa de los principios esenciales que deben orientar a las políticas educativas y a quienes están llamados a diseñarlas e implementarlas. Rodríguez Zorrilla no logró detener el avance del poder político sobre la educación, pero dejó en evidencia que esas formas de intervención no son neutras ni inevitables.
Elaborar dicho compromiso es uno de los cometidos del MEC. El Secretario de Estado deberá hacerlo “con los tres candidatos”. El Ministro ya está firme en el cargo, pero negocia el compromiso con una clara asimetría respecto a los candidatos, lo que puede permitir que los someta a los mandatos del MEC. Queda una salvaguarda constitucional: respetando el avance de la carta de 1952, los consejeros no pueden ser removidos por el Presidente.
El procedimiento establece, de hecho, una instancia de alineamiento previo. Antes de asumir, quienes conducirán la educación pública deben validar un marco definido por el Poder Ejecutivo. La negociación se da en condiciones desiguales: de un lado, autoridades ya investidas; del otro, candidatos cuya designación depende de ese proceso. El resultado es un corrimiento en las reglas de juego. La autonomía deja de ser una condición de partida para convertirse en un margen acotado dentro de un esquema previamente fijado.
Comparemos ahora la posición de los tres consejeros designados de acuerdo al procedimiento actual con la de Arturo Rodríguez Zorrilla en 1968, para calibrar el avance del Poder Ejecutivo sobre las decisiones de política educativa. El episodio de 1968 oficia como una referencia de dignidad y defensa de los principios esenciales que deben orientar a las políticas educativas y a quienes están llamados a diseñarlas e implementarlas. Rodríguez Zorrilla no logró detener el avance del poder político sobre la educación, pero dejó en evidencia que esas formas de intervención no son neutras ni inevitables: responden a decisiones que condicionan a los organismos encargados de definir la política educativa. Hay momentos en los que se vuelve imperativo supeditar el interés por ejercer una función al cuestionamiento de las condiciones en las que el poder político partidario pretende que se ejerza.
Creemos que el próximo Congreso Nacional de Educación deberá debatir la posibilidad de la eliminación del inciso D del artículo 51 de la Ley General de Educación. De ese modo, se desmontaría la grosera intromisión del Poder Ejecutivo que nos dejó la LUC sobre la determinación de las políticas del ente y así detener el sometimiento de los consejeros al “tratamiento insólito”, que posibilita que los señores senadores y las señoras senadoras voten la venia. La discusión remite a una incómoda interrogante: hasta dónde se está dispuesto a aceptar que la conducción de la educación pública quede subordinada a definiciones político-partidarias.
En 1968, un profesor decidió no someterse a esas definiciones. La pregunta es cuánto de esa decisión estamos dispuestos a sostener hoy.
Julián Mazzoni es consejero electo por los docentes en el Codicen.
Bibliografía consultada:
FHCE, FENAPES (2001). Arturo Rodríguez Zorrilla y la autonomía de la enseñanza. Editado por FENAPES y FHCE
Pérez Pérez, A. (1990). Los entes autónomos de enseñanza en la constitución nacional. Departamento de publicaciones de la Universidad de la República.
Petit Muñoz, E. (1969). Historia sintética de la autonomía en la enseñanza media en el Uruguay. Facultad de Humanidades y Ciencias.