El artículo 236 de la ley de urgente consideración (LUC), que establece el nuevo esquema para los ajustes mensuales de combustibles y la referencia del precio de paridad de importación (PPI), protagonizó en buena medida el debate sobre la norma del gobierno que se sometió a referéndum en marzo. El artículo siguiente, el 237, sentó las bases para avanzar tras un estudio técnico en una reforma del mercado secundario de combustibles; esto es hacia afuera de Ancap, y abarca el negocio de las distribuidoras y los estacioneros. Con el régimen del PPI funcionando hace ya un año, la otra disposición aún sigue bajo negociación y la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua (Ursea) pidió una nueva prórroga.

Es que la LUC disparó un “comité de expertos” que convocó el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), que elaboró una “hoja de ruta” para ir variando las reglas del mercado secundario, en busca de lograr reducir la regulación y ampliar la competencia entre los actores privados. Sin embargo, generó choques con los empresarios, que no ven con simpatía el cambio de reglas que quiere el gobierno, y además una eventual reforma desata un debate con “intereses cruzados” entre los estacioneros y las distribuidoras.

Así lo graficó el director de la Ursea por el Frente Amplio (FA), Roberto Chiazzaro, que informó a la diaria que el plazo fijado por el MIEM para divulgar el nuevo reglamento venció en julio, y el organismo solicitó una nueva prórroga -había pedido una anteriormente, porque el plazo original era finales de 2021-. “El gobierno plantea una reforma que se rige por la libre competencia, pero hay intereses cruzados [entre los privados], porque la idea de las distribuidoras es lograr una ampliación de su radio de acción y los estacioneros no quieren perder los privilegios que hasta ahora tienen”, expresó.

En este escenario de negociación entre los privados y el gobierno, que tiene el rol de regulador y además de actor relevante por la distribuidora Ducsa -una sociedad anónima de Ancap que domina la mitad del mercado y reporta importantes ganancias para el ente-, el titular del MIEM, Omar Paganini, dijo esta semana en la Comisión de Hacienda que se estudia la solicitud de prórroga, pero igual se le pedirá a la Ursea “avanzar en la regulación de algunos puntos mínimos de la cadena de suministros”, es decir, del mercado secundario. De todas maneras, señaló que “algunos” de los aspectos que “son más complicados” de las nuevas reglas de juego “podrán quedar para más adelante”, consignó El Observador.

En paralelo a este proceso de discusión, hay otro punto que generó discordia entre el gobierno y los actores privados: un nuevo reglamento que la Ursea aprobó esta semana y pide mayor información contable a las estaciones de servicio y las distribuidoras.

Entre números y balances

Cuando la Ursea, en marzo, divulgó el nuevo reglamento sobre la parte contable y pidió a los interesados aportar comentarios, desde la Unión de Vendedores de Nafta (Unvenu) plantearon varios reparos. Según informó El País, los aportes de la gremial no fueron tomados en cuenta por la Ursea, que avanzó con el cambio de reglas que divulgó inicialmente.

“Se apunta a tener un mayor contralor de la compra y venta de combustibles, no es nada abrumador. Hoy ya la Ursea recibe información [de las estaciones de servicio y distribuidoras] y queremos acceder de mejor forma y con total claridad a los aspectos de la contabilidad”, dijo Chiazzaro, que votó a favor del nuevo reglamento.

Los estacioneros cuestionaron que la Ursea tuviera potestad para exigir ese tipo de información, y señalaron que ya envían todos los datos contables a la Dirección General de Impositiva y que la remisión de balances con una auditoría independiente va a encarecer los costos de las empresas.

Según comunicó la Ursea, el llamado “reglamento de suministro de información contable con fines regulatorios del sector distribución de combustibles líquidos”, procura “reglamentar la información contable que deben presentar al regulador [la Ursea] las personas que realicen actividades de distribución mayorista y minorista de combustibles líquidos en sus distintas variedades de gasolinas y gasoil”.

En el documento aprobado, de 12 hojas, se plantea que las estaciones y empresas distribuidoras deberán presentar de forma anual sus balances, con información como el “estado de situación financiera” y “el resultado integral”, los “cambios en el patrimonio” y los “flujos de efectivo”. Cuando la facturación supere un tope establecido en Unidades Reajustables, que equivale a más de diez millones de dólares al año, el nivel de detalle exigido será mayor.

Acerca de los plazos, la información debe remitirse antes de cumplirse 150 días del cierre del balance, y la obligación comienza a regir desde la entrada en vigencia del reglamento para las distribuidoras y en el caso de las estaciones para los balances terminados a partir del 31 de diciembre próximo.

Regulación e intereses

Para entender los planes del gobierno para el mercado secundario hay que ir a la “hoja de ruta” que elevó al Parlamento el MIEM. Allí se planteó, entre otras medidas, un proceso de cambios graduales en cuatro etapas para toda la cadena de combustibles, proyectando un escenario final con precios al público iguales a la paridad de importación en lo que respecta a Ancap y un mercado secundario sin márgenes prefijados, sino en libre competencia.

En ese camino trazado la Ursea juega un rol preponderante como regulador. El organismo debe proponer los cambios reglamentarios para fomentar la mayor competencia que quiere el MIEM, pero al perseguir ese objetivo es que surgen pujas de intereses ante negocios privados ya instalados que tienen buena rentabilidad, y sus propietarios no quieren modificaciones que agreguen riesgo.

Más allá de considerar “perfectibles” las reglas de juego del mercado secundario, también Chiazzaro se ubica entre los contrarios a esta reforma. “El proyecto que planteó el gobierno era llegar a una etapa final de total y absoluta libre competencia; hoy de eso estamos muy lejos. Yo me opuse a los cambios porque todo se mira desde las empresas y nadie atiende que hay 4.000 trabajadores en la distribución de combustibles”, explicó.

Algunos de los puntos bajo análisis para el nuevo reglamento son la habilitación del autoservicio, es decir, puntos de abastecimiento sin personal, así como también que los grandes consumidores puedan saltear la cadena y comprar directo a la salida de la planta de Ancap, y que las estaciones de servicio puedan fijar precios diferenciales al público. Además, se estudia suprimir las reglas actuales que limitan la instalación de nuevas estaciones de servicio, una decisión actualmente condicionada a la distancia con otros puntos de venta y al nivel de litros comercializados.

Sobre la falta de competencia en el sector, el ministro Paganini declaró el año pasado en entrevista con la diaria: “Siempre la competencia hace que los empresarios se esfuercen por bajar sus costos y mejorar su servicio. Hoy hay muy poca competencia, no compiten con base en precio ni producto”.

Sin embargo, los estacioneros rechazan ese diagnóstico. Federico De Castro, gerente de Unvenu, dijo en junio a la diaria que una reforma de este tipo “no es el camino” para “bajar el precio” de los combustibles, el objetivo de fondo que plantea el gobierno para los cambios. “Tenemos un muy buen sistema de distribución de combustible en Uruguay. No se puede tener un mercado regulado y perforarlo”, agregó.

Chiazzaro, director de la Ursea, analizó con respecto a esta puja: “Los estacioneros no quieren un reglamento con libertad de competencia absoluta. Las distribuidoras se deberían hacer cargo del pago del flete, que hoy asume Ancap, y además quieren ser dueñas de [más] estaciones”, ya que hoy sólo pueden tener tres cada una, según la normativa.

“Hasta ahora hay un equilibrio que hace que el mercado funcione bastante bien. Si se rompe” puede haber consecuencias no deseadas, advirtió el jerarca frenteamplista. Según relató, las reformas “de apertura y libre competencia” en Brasil y Argentina “generaron mucho daño”, con “estaciones fundidas” y problemas de abastecimiento de combustible.

Una visión opuesta tiene el técnico agropecuario José Luis Matonte, que sigue de cerca la reforma del mercado de combustibles. En un hilo de Twitter, lamentó que con el pedido de prórroga de la Ursea “se disipan las posibilidades de generar competencia entre estaciones de servicio y poder así bajar los precios”, ya que entiende que la reforma del mercado secundario sería “un cambio histórico en beneficio de los consumidores”. Según su análisis, hoy “los grandes estacioneros” tienen “varias normas a su favor para desestimular la entrada de nuevos actores” y así “venden al público con la mayor bonificación posible”; entonces, sostuvo que hubo “presiones políticas y empresariales para que el reglamento no sea publicado”.

¿Cómo funciona el mercado de combustibles?

El director de la Ursea por la oposición, Roberto Chiazzaro, explicó que Ancap se encarga de la “primera parte” del proceso de los combustibles en Uruguay, trayendo el crudo y sacando, tras los procesos de producción, los distintos derivados -nafta, gasoil, asfalto, aceite, supergás, entre otros- de la refinería. “Luego, Ancap los pone a la venta en sus distintas terminales. La gran mayoría se vende en La Tablada en Montevideo, y a partir de ahí empieza el mercado secundario”, continuó.

El primer eslabón son los fletes para llevar el combustible a las plantas de las distribuidoras, una porción del mercado que hoy día tiene su precio incorporado dentro de la tarifa que define el gobierno, es decir que no hay valores diferenciales sino costos prefijados. Las firmas distribuidoras son cuatro: además de Ducsa -de propiedad estatal, aunque funciona en el derecho privado-, que domina el mercado, están las multinacionales Axion -del grupo Pan American Energy, del argentino Alejandro Bulgheroni, que opera en varios países de la región-, Disa -grupo petrolero español, con más de 500 estaciones en el país europeo- y Canopus, una empresa de menor tamaño asociada a la subsidiaria de Ancap.

Además, hay más de 500 estaciones de servicio en todo el país, que tienen contratos de exclusividad con las distribuidoras. Si bien son negocios separados, las distribuidoras también tienen estaciones propias, pero el número está limitado por la reglamentación, ya que, si no, podrían tener poder para romper el mercado con estrategias agresivas, por ser sus propios proveedores y también abastecer a su competencia.