¿Puede Uruguay construir un parque público de viviendas?

Mientras el gobierno propone ampliar la oferta de alquiler social y apostar a viviendas de propiedad estatal, las experiencias internacionales muestran distintos modelos para garantizar el acceso a la vivienda.

A mediados de 2025, el debate sobre la vivienda asequible irrumpió con fuerza en el epicentro del capitalismo global, Nueva York. A instancias del candidato demócrata que resultaría electo, Zohran Mamdani, se instaló un debate sobre una necesidad que parecía escondida bajo la alfombra, pero que fue el foco principal de su campaña y le valdría el triunfo: conseguir una vivienda digna es cada vez más difícil en la mayoría de las grandes ciudades. Mamdani prometió congelar alquileres, construir 200.000 viviendas asequibles, gravar las segundas propiedades y rezonificar algunos sitios para promover construcción social. Y ganó.

Su triunfo, además de promover la idea de una comunicación progresista renovada, dejó instalado el tema como eje de las discusiones. Un año más tarde, el mismo debate le valió el triunfo a Die Linke, la izquierda alemana, en Berlín. Con un discurso similar, una campaña centrada en el costo de vida y con la promesa de expropiar y socializar 220.000 viviendas, Elif Eralp se alzó con la victoria y revigorizó a una izquierda alemana y europea que se las veía negras ante el ascenso de la ultraderechista Afd (Alternativa para Alemania) en todo el país.

Pocas semanas más tarde, como si el efecto hubiese llegado hacia el sur del continente, el caso de Maricarmen Abascal, la jubilada de 87 años a la que echaron de la casa en la que había vivido por 70 años por falta de pago y que moriría antes de poder regresar a ella, despertó en España una oleada de protestas que hicieron, entre otras cosas, que el gobierno del Partido Socialista Obrero Español intentara resolver una problemática que no había logrado abordar en ocho años de gobierno y, finalmente, con un par de intentos legislativos fallidos, el presidente Pedro Sánchez decidió llamar a elecciones adelantadas para el 29 de noviembre. La discusión por la vivienda asequible quedó otra vez en el foco de los medios y redes sociales de todo el mundo.

Un debate con tinte local

La discusión sobre la vivienda suele concentrarse en cómo facilitar la compra de una casa, ampliar la construcción privada o ayudar a los hogares a pagar el alquiler. Pero existe otra pregunta, menos habitual, que surgió en el debate uruguayo: ¿qué ocurriría si el Estado tuviera un parque de viviendas en alquiler suficientemente grande como para ofrecer una alternativa estable al mercado inmobiliario?

La propuesta de construir un parque público de viviendas volvió a ganar visibilidad a partir de un artículo de opinión del exintendente de Montevideo y actual subsecretario de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT), Christian Di Candia, quien planteó la necesidad de alcanzar un acuerdo nacional para desarrollar una política de ese tipo.

En contrapartida, esta iniciativa fue cuestionada por el diputado del Partido Independiente, Gerardo Sotelo, que señaló los “riesgos” de una mayor intervención estatal. En una columna en Montevideo Portal, el legislador cuestionó la propuesta de Di Candia por considerar que faltan estimaciones sobre el costo de cada unidad, la cantidad de familias que podrían beneficiarse y el origen de los recursos necesarios para financiar el programa.

A su juicio, destinar fondos a un parque público implicaría dejar de utilizarlos en otras políticas, como salud, educación, seguridad y asistencia social. Si bien reconoce que el Estado debe actuar para facilitar el acceso a una vivienda decorosa, interpreta que el artículo 45 de la Constitución no lo obliga a convertirse en propietario y administrador de un gran parque inmobiliario.

En la actualidad, el problema radica en el costo de acceder a una vivienda y la dificultad de muchas familias para sostenerla. El Plan Quinquenal de Vivienda y Hábitat 2025-2029 del MVOT señala que los inquilinos destinan, en promedio, el 24,5% de sus ingresos al alquiler. Sin embargo, el problema se agrava en el quintil de menores ingresos, en el que la proporción asciende al 37,6%.

El reclamo adquirió más visibilidad esta semana luego de que la actriz uruguaya Evitta Luna cuestionara al presidente de la República, Yamandú Orsi, por el costo de alquilar en Uruguay. Durante su participación en el programa argentino de streaming TDT, sostuvo que los jóvenes no pueden acceder a un monoambiente en condiciones adecuadas y describió como “un cuchitril” una vivienda cuyo precio, según relató, ronda los 25.000 pesos mensuales en el barrio Cordón.

Las palabras de la comunicadora se viralizaron en pocas horas, lo que motivó que el propio Di Candia respondiera a su planteo a través de un posteo en su cuenta de Instagram. “Tienen razón”, sentenció el jerarca, y afirmó que es una “situación muy compleja, angustiante y difícil en el Uruguay y, cada vez más, en el mundo”. Asimismo, señaló que para el “problema de la vivienda no hay una única solución” y que deben ejecutarse “muchas políticas diferentes en la cancha porque cada persona y cada familia tienen una necesidad distinta”.

“La única manera de competir en el mercado es que los estados tengan vivienda pública en cantidad y en eso estamos trabajando”, dijo el subsecretario. También anunció la construcción de 1.500 viviendas públicas, de propiedad estatal, y que serán disponibilizadas a través del programa de alquiler social. Parte del total serán destinadas a jóvenes por un alquiler mensual de hasta 15.000 pesos en viviendas de un dormitorio, con el objetivo de que el pago no supere el 30% de los ingresos de cada hogar.

Qué propuso el gobierno

El Plan Quinquenal propone diversas herramientas de acceso a la propiedad, alquiler social, subsidios, garantías, cooperativismo, mejoramiento de viviendas y actuaciones territoriales. El documento proyecta alcanzar a 69.334 hogares durante el período, mediante distintos programas del Sistema Público de Vivienda. Esa cifra no equivale a viviendas nuevas ni a un número de unidades que pasarán a integrar un parque estatal, sino que incluye soluciones de diferente naturaleza, desde construcción y realojo hasta apoyos para acceder o permanecer en una vivienda.

Entre las líneas de acción figura la ampliación de las alternativas de alquiler asequible. El gobierno anunció que hasta 2029 se ofrecerán 2.100 viviendas para alquiler social en inmuebles del propio Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial y 1.260 subsidios parciales para alquileres en viviendas privadas.

El programa Abriendo Puertas-Alquiler comenzó con llamados dirigidos a dos grupos prioritarios: hogares monoparentales, con una persona adulta a cargo de niños, niñas, adolescentes o personas con discapacidad y jóvenes de entre 18 y 29 años que buscan iniciar su autonomía residencial. La primera etapa ofrece viviendas de propiedad del MVOT y contempla la posibilidad de otorgar subsidios para que el alquiler resulte accesible según las condiciones de cada hogar.

El plan prevé también instrumentos para quienes aspiran a comprar una vivienda. El programa Abriendo Puertas-Primera Vivienda se desarrollará en convenio con el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) y prevé un primer llamado de hasta 500 préstamos hipotecarios. El crédito podrá financiarse en un plazo de hasta 25 años y cubrir hasta el 95% del valor de la vivienda, mientras que el MVOT podrá otorgar un subsidio a la cuota cuando corresponda. Está dirigido a hogares que pueden acceder a un préstamo, pero necesitan mejores condiciones para concretar la compra.

Por otra parte, en su balance del primer año de gestión, el MVOT informó que había terminado 9.345 soluciones habitacionales y que casi 20.000 estaban en ejecución. También comunicó que durante 2025 se otorgaron 267 subsidios de alquiler a hogares en situación de extrema vulnerabilidad y otros 607 subsidios nuevos para población de todo el país. El balance incluyó 194 viviendas nuevas para jubilados y pensionistas del Banco de Previsión Social (BPS) y 287 cupos en viviendas asistidas.

Sistema uruguayo: propiedad, crédito, cooperativas y subsidios

Uno de los pilares históricos del sistema uruguayo es la ley de vivienda (13.728) de 1968, que estableció las bases de la política pública en esa materia y reconoció instrumentos para financiar la construcción y el acceso habitacional, incluidas las cooperativas, concebidas en el artículo 130.

Este último mecanismo es una de las particularidades más importantes del sistema uruguayo y compone buena parte de la construcción anual de vivienda nueva. En la modalidad de ayuda mutua, las familias participan en el proceso de construcción con trabajo propio, bajo la organización colectiva y con asistencia técnica. En las cooperativas de ahorro previo, los integrantes realizan aportes económicos antes o durante el desarrollo del proyecto. En ambos casos, la organización colectiva implica distribuir tareas, compartir espacios comunes y acceder a mecanismos de financiamiento que no dependen exclusivamente del crédito hipotecario individual.

El sistema también dispone de instrumentos para facilitar la compra, como el Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización, que financia diferentes líneas de actuación, mientras que el MVOT y el BHU intervienen en programas de crédito y acceso a la propiedad. Las condiciones de cada instrumento varían según los ingresos, la composición del hogar y la modalidad elegida. La normativa de vivienda prevé, además, mecanismos de subsidio para evitar que las obligaciones de amortización resulten incompatibles con la capacidad de pago de las familias.

Otro componente de los últimos años fue la entrada en vigencia de la ley de vivienda de interés social (N° 18.795), que estableció instrumentos de incentivo para la construcción de viviendas con beneficios tributarios destinados a promover la oferta, mediante la movilización de capital privado hacia la producción de unidades habitacionales bajo determinadas condiciones.

Aunque derivó en un aumento en la cantidad de inmuebles en construcción, sus efectos sobre una mayor oferta de vivienda asequible fueron cuestionados por diversos actores, ya que no arrojó resultados favorables que redundaran en el acceso a la adquisición por parte de su público objetivo, las familias de clase media.

La Agencia Nacional de Vivienda, por su parte, participa en la gestión de programas habitacionales y en la comercialización de viviendas recuperadas, entre otras funciones. El Estado también mantiene inmuebles destinados al alquiler, aunque la propuesta actual del Ejecutivo apunta a ampliar esa oferta y convertirla en una herramienta de mayor escala.

Por otra parte, en el ámbito rural el Movimiento de Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural desarrolla programas de construcción y mejora de viviendas, además de intervenciones sobre el hábitat y los servicios. Su trabajo integra modalidades de participación de las familias, asistencia técnica y actuación pública.

Ninguna de estas modalidades equivale a un parque público de alquiler como el que plantea Di Candia, ya que este último mantiene las viviendas bajo titularidad estatal y las asigna en alquiler a distintos hogares a lo largo del tiempo. Una vez que una familia deja de ocupar una unidad pública, esta puede volver a asignarse a otra familia sin que el Estado deba comprar una nueva vivienda para atender esa necesidad.

Sin embargo, Uruguay desarrolla una política de estas características, pero orientada a una población específica. El BPS cuenta con un programa de soluciones habitacionales dirigido a jubilados y pensionistas de bajos ingresos y que no disponen de una vivienda propia. El sistema contempla la adjudicación de unidades en complejos habitacionales, que se entregan en comodato, por lo que sus beneficiarios pueden residir en ellas, pero no adquieren su propiedad.

La experiencia internacional

El sistema que busca impulsar el MVOT ya cuenta con antecedentes en otros países, en los que las administraciones públicas son propietarias directas de una parte importante de las viviendas, mientras que en otros el sistema se apoya en cooperativas y asociaciones sin fines de lucro, que reciben apoyo público y deben cumplir reglas específicas. También existen modelos en los que el Estado subsidia a los hogares para que puedan alquilar en el mercado privado.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) estima que, según datos de 2022, las viviendas de alquiler social representaban aproximadamente el 34% del total de viviendas en Países Bajos, el 24% en Austria, el 22% en Dinamarca y el 14% en Francia.

El caso de Países Bajos resulta especialmente ilustrativo, ya que, según datos oficiales, el país cuenta con alrededor de tres millones de viviendas en alquiler, de las cuales aproximadamente el 75% pertenece a asociaciones de vivienda. Estas organizaciones operan bajo un marco regulatorio y cumplen funciones sociales, por lo que no es necesario que cada vivienda pertenezca directamente al Estado para que integre un sistema de alquiler social y la titularidad puede recaer en entidades sin fines de lucro.

Austria ofrece otra referencia relevante, especialmente por la experiencia de Viena, ya que la capital austríaca dispone de alrededor de 220.000 viviendas municipales y otras 200.000 viviendas cooperativas o subsidiadas. La empresa municipal Wiener Wohnen administra las viviendas públicas y aloja a más de medio millón de personas.

En línea similar, Dinamarca desarrolló un sistema en el que las asociaciones de vivienda sin fines de lucro desempeñan un papel destacado, lo que permite que ese país ubique el nivel de alquiler social en torno al 22% del stock habitacional total, de acuerdo con datos de la OCDE.

Singapur suele aparecer en las comparaciones por la magnitud de su intervención pública en el sector habitacional. Una parte central de su política se basa en la construcción de viviendas por parte del housing and development board (HDB) y en su posterior adjudicación bajo regímenes de propiedad con condiciones específicas.

El sistema del país asiático se apoya también en mecanismos de ahorro obligatorio y financiamiento de la compra. La Central Provident Fund permite utilizar determinados ahorros para la adquisición de viviendas, mientras que la HDB gestiona programas de construcción, venta y asignación. El resultado es un modelo en el que la intervención pública organiza una parte muy amplia de la oferta, pero promueve la propiedad de los hogares.

Por su parte, España representa un contraste importante con los modelos del resto de Europa, y su parque de alquiler social apenas ronda el 1% del total de viviendas. La Ley por el Derecho a la Vivienda, aprobada en 2023, reconoció la obligación de los poderes públicos de facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada, y contempló instrumentos para intervenir en el mercado, entre ellos mecanismos relacionados con las zonas de “mercado residencial tensionado”. Sin embargo, la aplicación de varias medidas depende de las competencias de cada comunidad autónoma y no derivó en mejoras notorias desde entonces.

El tema, que se encuentra en agenda desde el comienzo de la crisis económica de 2012, adquirió especial relevancia en ese país por la situación de Maricarmen, cuya repercusión expuso el problema endémico de los desalojos en toda España. Al convocar elecciones anticipadas, Sánchez colocó el tema de la vivienda como el buque insignia de su campaña.