Supongamos que alguien es atrapado mientras intenta vender una docena de cardenales amarillos, una especie con serios problemas de conservación en Uruguay. O que un productor arroja agrotóxicos en una cañada y la contamina. O que una empresa vierte soda cáustica en un arroyo, afectando la fauna que la habita. O que alguien envenena masivamente a zorros y otras especies protegidas por ley. O que alguien tala una hectárea de monte nativo.
Si algo así ocurre hoy —y ha ocurrido, porque todos los ejemplos son reales— los causantes no cometen ningún delito según la legislación uruguaya vigente. Son responsables de faltas, penadas únicamente con multas y decomisos (o suspensiones, en algunos casos), porque en Uruguay no existe una tipificación para los delitos ambientales, a excepción del previsto en el artículo 9 de la Ley 17.220 (la introducción de residuos peligrosos, entre ellos los radioactivos).
Desde comienzos de siglo se han presentado varios proyectos para cambiar esta situación, todos ellos sin éxito. Por eso es una buena noticia que el ministro de Ambiente, Edgardo Ortuño, anunciara en una entrevista con la diaria que el Poder Ejecutivo enviará al Parlamento este mes una iniciativa con este cometido.
El anuncio estuvo acompañado días después de una nota nuestra colega Camila Méndez que reveló el texto del proyecto, que deberá ser tratado en la Cámara de Senadores y en la de Diputados. Está basado en otro que fue discutido en 2023 pero que finalmente no fue aprobado.
Este nuevo proyecto propone la creación de ocho delitos, presentándolos en cuatro capítulos: el primero, destinado a los delitos contra la contaminación; el segundo, a los delitos contra la biodiversidad; el tercero, a los delitos contra la gestión ambiental; y el cuarto con disposiciones comunes a los capítulos anteriores.
La inminente discusión parlamentaria del proyecto brinda una ocasión única para examinar su contenido con ayuda de expertos y dirimir en qué acierta, en qué erra, en qué puede mejorar, qué debe agregar y qué debe eliminar, y cuán eficaz podría ser para el cuidado del ambiente si se mantiene su redacción actual.
En esta nota nos vamos a centrar en los capítulos dedicados a los delitos contra la biodiversidad, con la asistencia de la bióloga Alexandra Cravino, presidenta de la Sociedad Zoológica del Uruguay, y del veterinario Jorge Cravino, que fue director de Fauna del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca durante más de 40 años y es además uno de los principales redactores del Decreto 164 de 1996, que reglamentó la Ley de Fauna 9481. Spoiler: para que sobreviva con buena salud, el proyecto necesita “cirugías mayores”. Vayamos por partes y veamos dónde es más urgente el bisturí.
El delito de la caza y la captura: problemas de contenido
Dentro del capítulo de los delitos contra la biodiversidad del proyecto, el primero establece: “El que cazare, pescare, capturare o diere muerte a ejemplares de la fauna protegida, en áreas incorporadas al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP), afectando uno de los objetivos de conservación del área, en violación a las medidas de protección que se hayan dispuesto conforme al artículo 8º de la Ley Nº 17.234, de 22 de febrero de 2000, será castigado con tres meses de prisión a seis años de penitenciaría”.
Lo que dice, en otras palabras, es que cazar o capturar animales protegidos por ley seguirá siendo una falta, no un delito, excepto si esto ocurre dentro de un área protegida del SNAP. Solo en ese caso se castigará con penas de prisión.
Por “animales protegidos por ley” se entiende a toda la fauna nativa, salvo excepciones previstas por la normativa, como especies consideradas plaga o habilitadas para caza deportiva o comercial.
La exposición de motivos de la ley ahonda en el propósito de este cambio, al aclarar que se justifica “dada la trascendencia ambiental de dichas áreas y su finalidad expresa y esencial de proteger la diversidad biológica”. “Otras conductas de menor entidad o fuera de esas áreas seguirán siendo consideradas infracciones administrativas, sancionable en ese ámbito”, agrega.
Sin embargo, el artículo presenta algunos inconvenientes de contenido y de forma que impiden que cumpla su cometido, como bien señalan Alexandra y Jorge, que igual valoran las intenciones generales del proyecto.
“Que alguien haya visto que era necesario pasar de una falta a un delito en algunos actos, y por lo tanto imponer una pena, es meritorio. A su vez, reconocer la importancia de las áreas protegidas también está bien. Pero los problemas de la fauna no se pueden limitar a las áreas protegidas, que ocupan poco más del 1% del territorio del país. Ni las especies de fauna, ni las de flora, están confinadas a esas zonas. No es posible hacer conservación con islas de protección aisladas”, sostiene Alexandra Cravino.
La superficie bajo protección del SNAP representa el 1,17% del territorio nacional, que asciende al 1,31% si se consideran las zonas adyacentes.
Considerar delito únicamente la caza dentro del área protegida es equivalente a “anunciar que uno va a penar solo los robos que se cometen dentro de un barrio de Montevideo”, ilustra Alexandra. “Lo que ocurre afuera y lo que está afuera de las áreas no es menos importante que lo de dentro”, agrega.
“Por ejemplo, no hay venado de campo dentro de áreas protegidas. No hay loica pampeana. Y la población de dragones que existen en áreas protegidas es mínima. Es un encare errado referir como delito sólo a actos que ocurren en una ínfima proporción del territorio nacional”, dice Jorge, en la misma línea y dando ejemplos de especies amenazadas en Uruguay.
Para la presidenta de la Sociedad Zoológica del Uruguay, que las áreas protegidas no son suficientes ni la única estrategia para proteger la biodiversidad está fuera de discusión; es una conclusión presente en múltiples trabajos, locales e internacionales. Cuidar solo lo que se encuentra en ellas no basta. En esta misma sección hemos repasado los resultados de trabajos hechos por los investigadores locales Gonzalo Cortés y Nadia Bou que van en ese sentido. Especialmente en Uruguay, que está a la zaga a nivel mundial en porcentaje de territorio bajo alguna clase de protección.
El artículo, además, no especifica bien qué áreas considera como protegidas e incorporadas al SNAP, ya que existen también zonas adyacentes que cuentan con regulaciones específicas.
Para que este artículo de la ley de delitos contra el ambiente tenga sentido, entonces, tanto Alexandra como Jorge creen que se debería considerar como delito la caza o captura en todo el territorio nacional, y que el hecho de que el delito se produzca dentro de las áreas protegidas debería ser un agravante de las penas.
Mulita en Rocha.
Foto: Leo Lagos (iNaturalist)
El delito de caza y captura: problemas de forma
En consideración de ambos especialistas, también hay problemas de terminología en este artículo (y la ley en general) que podrían dificultar su implementación. Algunos de ellos parecen menores pero son significativos. Por ejemplo, el proyecto refiere a “cazar, capturar o dar muerte a ejemplares de la fauna protegida”.
El problema detrás de esta redacción es que no tiene en cuenta la definición de “acto de caza”, que ya está explicitada en el Decreto 164 de 1996 que reglamenta la Ley de Fauna, referencia obligada para este proyecto. De este modo, quedan por fuera de los delitos el hecho de montar trampas, cebos, redes, cimbras o colectar huevos, entre otras modalidades (todas ellas incluidas en la definición de acto de caza), en tanto no exista o no se constate el hecho consumado de atrapar o dar muerte a un animal, por más que se haga dentro de un área protegida.
El artículo también es ambiguo y se presta a confusiones cuando aclara que cometerá delito quien cace o capture dentro de un área protegida “afectando uno de los objetivos de conservación del área”, señala Jorge Cravino.
“Abatir un único ejemplar no afecta uno de los objetivos de conservación, que van mucho más allá de un ejemplar”, dice Jorge, que sugiere omitir esa mención porque el delito debería ser directamente cazar (en toda la acepción del término dada por el “acto de caza”). “Si el artículo se deja como está, perfectamente puede venir un abogado y decirte que el objetivo de conservación no se está afectando por matar uno o dos ejemplares”, dice.
El delito de tráfico de fauna y flora: problemas de forma y contenido
El proyecto de ley también cuenta con un artículo que aclara que quien “traficare ejemplares de fauna o flora de las especies y subespecies incluidas en los apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres y sus enmiendas, en violación de las disposiciones de dicha convención, será castigado con seis meses de prisión a ocho años de penitenciaría”.
En otras palabras, solo será considerado delito traficar especies de animales que se incluyan en este convenio internacional, llamado CITES por sus siglas en inglés y creado para luchar contra el tráfico internacional de fauna. En sus apéndices se enumeran varias especies vulneradas por el comercio ilegal de fauna y flora.
“Hay muchas especies que se trafican en Uruguay y que no están incluidas en esos apéndices”, explica Alexandra Cravino. Es el caso de aves como el doradito, el misto o el rey del bosque, entre muchas otras. “CITES regula sobre todo el tráfico internacional de fauna, pero con esta redacción nos quedamos cortos con lo que está pasando en Uruguay con el tráfico interno”, agrega.
Además, el artículo no explicita qué es lo que considera como tráfico. “¿Comete delito quien lleva el animal? ¿Quien lo acopia? ¿Quien lo compra, quien lo vende? ¿Qué pasa con quien lo publica en Mercado Libre o Marketplace?”, se pregunta Alexandra Cravino.
“Debería haber una mención al tráfico transfronterizo (de entrada o salida), esto es, al contrabando y esto supondría que ingresar especies CITES desde el extranjero es delito, tanto como sacarlas”, puntualiza Jorge.
Al igual que en el artículo anterior, tanto Alexandra como Jorge creen que se debería considerar como delito el tráfico de fauna en general, y que, en todo caso, el hecho de que se trate de especies incluidas en los apéndices del convenio CITES sea un agravante de las penas, no el delito en sí.
Agravantes para los delitos de caza y tráfico
El proyecto incorpora también un artículo en el que se consideran las circunstancias agravantes tanto para el delito de caza como el de tráfico de fauna y flora, que plantea sus propias dificultades de aplicación e interpretación.
Por ejemplo, se considerará un agravante que estos delitos se cometan “contra especies o subespecies declaradas en peligro de extinción de acuerdo con las leyes nacionales protectoras del ambiente o su reglamentación”. Es decir, si cazás o capturás dentro de áreas protegidas especies “declaradas en peligro de extinción”, o si traficás especies incluidas en el convenio CITES que también entren en estas categorías, las penas del delito se agravarán. Este artículo presenta también problemas de forma y contenido.
Para Alexandra Cravino, no debería hacerse hincapié solo en las especies amenazadas. “¿Qué pasa con las especies de reciente aparición? ¿O con aquellas de las que no hay datos como para evaluar su estatus de amenaza? ¿O con las que hoy no están bajo amenaza?”, se pregunta.
Hay también un problema formal pero de implicancias graves, cuando se habla de “especies o subespecies declaradas en peligro de extinción”. “No existe hoy norma alguna que declare o dé el pie para declarar especies en peligro de extinción. Tampoco existen especies así, declaradas en peligro de extinción”, apunta Jorge. Hoy no hay formalmente ningún listado al que acudir para aplicar este agravante.
Por lo tanto, el proyecto de ley “debería especificar que compete a tal organismo elaborar y mantener actualizada una nómina de especies amenazadas de extinción en Uruguay o debería aclarar que se adoptan los distintos libros rojos locales de especies como nóminas oficiales”, aclara Jorge. En el caso de la flora es peor, porque directamente no hay listados a los que acudir actualmente, salvo el apartado que le dedica el libro del SNAP Especies prioritarias para la conservación (que también contiene información de vertebrados y moluscos continentales pero que no aborda a insectos, arácnidos, anélidos ni hongos, entre otros organismos).
Además, debería aclararse qué se considera exactamente por “amenazadas de extinción”, ya que los listados mencionados enumeran especies con distintos problemas de conservación, más que declararlas en peligro de extinción.
Otro agravante mencionado en el capítulo es que “el delito se cometiere mediante el uso de explosivos o cebos tóxicos o envenenamiento de fuentes de alimentos”. Con esta redacción, hecha la ley, hecha la trampa. Literalmente. “De esta forma omitieron el trampeo en modalidades cruentas, como las trampas de cepo de hierro y el pega-pega que deja las aves inhábiles para el vuelo. La crueldad debería ser un agravante, lo mismo que montar una trampa ‘multiespecie’ en la que puede caer cualquier animal”, señala Jorge Cravino.
El tercer agravante es que “como consecuencia del delito se destruyeren o alteraren sitios de reproducción, nidadas o madrigueras”, una redacción que a juicio de los dos expertos en fauna es redundante. Como bien queda claro en la definición de acto de caza, alterar o destruir sitios de reproducción, nidadas o madrigueras es el propio delito, no una consecuencia de él, aclara el exdirector de Fauna.
El delito de tala y alteración de flora en áreas protegidas
Dentro de los capítulos dedicados a los delitos contra la biodiversidad, hay uno sobre la flora que dice así: “El que talare, destruyere, cortare o arrancare ejemplares de la flora protegida, en áreas incorporadas al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, afectando uno de los objetivos de conservación del área, en violación a las medidas de protección que se hayan dispuesto (…) será castigado con tres meses de prisión a seis años de penitenciaría”.
A este artículo, según ambos especialistas, le caben los mismos reparos que al de caza y captura de fauna. ¿Por qué tipificar como delito la tala de monte nativo, por ejemplo, solo en una porción minúscula del territorio nacional como las áreas protegidas, en vez de condenarlo en todo el territorio y agregar que cometerlo dentro de áreas protegidas sea un agravante? ¿Y por qué agregar la mención a si “afecta uno de los objetivos de conservación”, que deja en terreno gris a partir de cuántos ejemplares destruidos se considera un delito?
Este artículo también adolece de problemas formales. Considera talar, destruir, cortar o arrancar como acciones distintas en un mismo nivel jerárquico. “¿Cuál es la diferencia entre talar y cortar? Parecería que la tala no es destrucción, de este modo. Entonces, ¿a qué alude con destrucción, a la que se equipara con talar, cortar y arrancar, cuando claramente se trata de otro orden de magnitud?”, se pregunta Jorge Cravino.
Jorge considera que este artículo está encarado con la lógica de la fauna y una concepción “arbolista”, ya que se refiere a ejemplares cuando en realidad la flora forma comunidades, y es en ellas en las que debería centrarse el interés y el cuidado.
Lo más preocupante, sin embargo, es lo que se soslaya en el artículo. Con esta redacción, “no queda protegida la flora herbácea, que puede afectarse por quema y pastoreo”. “¿Cómo puede mencionarse ‘arrancar’ y obviar estos dos factores?”, se cuestiona Jorge.
Para Alexandra, la redacción del artículo sobre la tala deja de lado la protección de los pastizales, justamente el ecosistema más amenazado del Uruguay por actividades productivas y avance de la urbanización, y el que ha experimentado una pérdida más preocupante en las últimas décadas.
Algunas conclusiones y una mirada constructiva
Hay cosas de las que este proyecto no tiene responsabilidad. El cuidado del ambiente en Uruguay parte de una base frágil desde la propia Constitución. El inciso primero del artículo 47 establece que “las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves del medio ambiente”, un extraño enfoque por la negativa que parece sugerir que un daño no considerado grave es aceptable. Por eso mismo, una ley de delitos contra el ambiente debe ser muy precisa, sugieren Alexandra y Jorge.
Que se eleve a discusión un proyecto de ley como este, incluso con todas sus falencias, es una muy buena noticia, porque abre una instancia de discusión para mejorarlo y hacerlo realmente efectivo. En ese sentido, los dos especialistas se pusieron a disposición del Ministerio de Ambiente y de los parlamentarios para encontrar la mejor versión posible para los capítulos dedicados a la biodiversidad. La misma actitud abierta y propositiva es la que predomina en otros investigadores e investigadoras que estudian las diversas formas de vida y los ambientes donde están.
La principal crítica al proyecto estriba en su alcance limitadísimo, al considerar como delitos ambientales contra la biodiversidad los ocurridos solamente en terrenos de tamaño ínfimo, como áreas protegidas, o los que implican a un grupo reducido de especies.
Por otro lado, una ley que solo queda en los papeles no es útil. “Si la protección legal no es acompañada de fiscalización y efectividad, nos vamos a quedar en la misma”, reflexiona Alexandra Cravino. Hoy en día, por ejemplo, se investigan poquísimas denuncias ambientales. Cambiar el estatus de faltas a delitos para algunos actos sin dudas ayudará a que se las considere más seriamente, siempre y cuando haya el compromiso de controlar.
¿El proyecto se centra solo en áreas protegidas porque asume que el Estado no está capacitado para fiscalizar todo el territorio? ¿O lo hace porque no quiere considerar como delito algunas modalidades de caza, como la de subsistencia? Si es así, ¿no debería en ese caso reconocer legalmente que existen distintos tipos de caza y establecer un tratamiento legal diferenciado?
Todo eso deberá formar parte de la discusión parlamentaria que tendrá esta ley, que se enriquecería mucho con los aportes de especialistas de diversas áreas y de las inquietudes que tengan y recojan quienes nos representan. Para Jorge Cravino el Ministerio de Ambiente “debe abrir el juego y convertir este tema en un asunto nacional”, no solo de su cartera. También parece ser una ley que tiene los pies muy sobre la tierra, no por ser realista, sino por hacer cero mención a las formas de vida de nuestros ríos, arroyos, lagunas, mares y océano.
Contar con un nuevo proyecto de ley es una gran oportunidad para que, como país, nos planteemos y respondamos este tipo de preguntas con honestidad y una mirada a largo plazo que escape a los apuros partidarios o electorales. Una ley de delitos contra el ambiente es necesaria, pero no basta solo con hacerla lucir bien. Si la vamos a hacer, decía un famoso capocómico rosarino mientras se acomodaba la peluca, vamos a hacerla bien.