“El Congreso concibe a la educación como una práctica social responsable regida, entre otros, por los principios de laicidad, obligatoriedad, gratuidad, universalidad, participación, integralidad, autonomía y cogobierno. Un proceso cuya meta es la igualdad en la diversidad. La educación es un derecho humano inalienable e irrenunciable. El Estado debe garantizar que todos los sujetos puedan acceder a ella durante toda su vida”.

Así, el 3 de diciembre de 2006, unos 1.200 representantes de distintas asambleas territoriales se pronunciaban en la declaración final del primer Congreso Nacional de Educación (CNE), que llevó el nombre del maestro y pedagogo Julio Castro, en ese entonces todavía desaparecido. De todas formas, en los meses previos se reunieron más de 20.000 personas en todo el país, que se organizaron en más de 700 asambleas territoriales en base a 15 ejes temáticos organizados en comisiones de trabajo.

En la declaración final del congreso quedó claro que quienes participaron esperaban que los principios definidos para la educación uruguaya estuvieran presentes en la Ley General de Educación, que finalmente el Parlamento de la época, con mayorías parlamentarias del Frente Amplio, terminó aprobando en 2008.

“Entre el año 2005 y 2008 podríamos ubicar el momento más revulsivo de la pedagogía nacional en los últimos tiempos”, afirmó a la diaria Julián Mazzoni, actual representante docente en el Consejo Directivo Central (Codicen) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y entonces militante sindical y presidente de la Mesa Permanente de la Asamblea Técnico Docente (ATD) de Secundaria. Según recordó Mazzoni, quien presidió la mesa del primer CNE, además de las actividades de discusión del propio congreso, dicho proceso estuvo acompañado de la recuperación de las ATD como actores protagónicos y por la incorporación de representantes docentes en ANEP.

Por ejemplo, uno de los temas que se profundizó en las resoluciones fue la necesidad de realizar un seguimiento de los estudiantes cuando cambiaban de subsistema dentro de ANEP, para lo que, por ejemplo, se proponía que los informes elaborados en la escuela migraran cuando el adolescente pasaba al liceo o la UTU. Además, el congreso pidió por “la unificación de Ciclo Básico y Bachillerato”, tanto a nivel edilicio, para “que compartan un mismo espacio físico”, y también “que haya entre ambos una cohesión pragmática”.

Por su parte, el CNE Julio Castro propuso que “la UTU se jerarquice como Universidad del Trabajo del Uruguay”, idea que en el siguiente gobierno retomó José Mujica y derivó en la creación de la Universidad Tecnológica. En materia de educación terciaria, además de plantear la necesidad de la descentralización de los estudios universitarios, el congreso planteó la necesidad de que la formación docente tenga carácter universitario, que sea cogobernada y que la función de investigación sea parte central de la formación de educadores.

En materia presupuestal, además, se planteó la necesidad de contar con una inversión de al menos 6% del Producto Bruto Interno (PIB) en educación y del 27,5% del presupuesto nacional. En 2006, el Estado uruguayo invertía en educación un poco menos del 10% del gasto público, cifra que equivalía al 2,9% del PIB.

Expectativas generadas y un vínculo que comenzó a quebrarse

El gobierno de la época convocó al CNE para recabar insumos de cara a la elaboración de la Ley General de Educación, lo que desde el vamos generó cierta desconfianza en muchos de los participantes, que acudieron con importantes expectativas. Una muestra de ello es que el propio CNE definió crear una “comisión de seguimiento” a la elaboración de la ley, que, finalmente, no conformó a muchos de quienes fueron parte de la discusión y toma de decisiones.

El principal punto en cuestión tuvo que ver con la organización y forma de gobierno del sistema educativo. Si bien el CNE argumentó la necesidad de contar con un Sistema Nacional de Educación Pública, lo que se concretó en la ley, se planteaba la necesidad de que fuera autónomo y cogobernado, de forma de alejarse de intereses político partidarios. La ley, finalmente, solo dispuso incorporar la participación docente en el Codicen de la ANEP y en los consejos que en ese momento gestionaban sus distintos subsistemas. Si bien el organismo se mantuvo como ente autónomo, de acuerdo a lo que establece la Constitución de la República, es el Poder Ejecutivo de turno el que propone el nombramiento de la mayoría del Codicen.

Hasta ese momento, los sindicatos de la educación eran un aliado natural para el Frente Amplio (FA), recién llegado al gobierno nacional. De hecho, la coalición de izquierda tuvo en su primer programa de gobierno -de 1971- la necesidad de “salvaguardar y extender” la autonomía de los entes de enseñanza y, a su vez, que estos tuvieran representación docente mayoritaria en los consejos de Primaria, Secundaria y UTU. Este planteo, ampliamente compartido por los sindicatos, no fue recogido en la ley de 2008 y allí se generó la primera gran ruptura con los gobiernos del FA, que tampoco pusieron este tema sobre la mesa en los siguientes períodos.

“Más allá de la reivindicación de autonomía y cogobierno para la educación pública, quien ejerce el gobierno está convencido de que su planteo es el más correcto y representa el conjunto del país. En cierta medida es un poco así, pero si uno mira toda la historia del Uruguay, los mejores momentos de educación pública fueron aquellos momentos donde se manifestó ese alejamiento de la actividad política partidaria de la toma de decisiones”, analizó Mazzoni.

El consejero se refirió en particular a los años previos a la intervención de Secundaria y el golpe de Estado. En ese momento, era un ente autónomo dirigido por un consejo de seis miembros -tres de ellos elegidos por el cuerpo docente- y un director que debía ser propuesto al Parlamento por la mayoría de votos del consejo. En particular, aludió a la venia no votada al profesor Arturo Rodríguez Zorrilla, en 1968, en el marco del inicio del deterioro del clima democrático en la educación y también en el país. Según analizó, ese proceso culminó con la aprobación de la Ley 14.101, que fue impulsada por Julio María Sanguinetti cuando ocupaba el cargo de ministro de Educación y Cultura.

En particular, Mazzoni destacó que dicha ley creó el Consejo Nacional de Educación, más conocido por su sigla, Conae, que “eliminó las autonomías” de los consejos de Primaria, Secundaria y UTU, que quedaron subordinados al nuevo organismo. Dicha autonomía nunca fue restituida, ya que en la recuperación democrática la eliminación del consejo directivo rector en la ANEP no estuvo sobre la mesa y así el Codicen se ha mantenido hasta hoy. De hecho, en el gobierno anterior la centralidad del Codicen de la ANEP creció con la eliminación de los consejos y la creación de direcciones generales sin representación docente, algo que el actual gobierno busca revertir con un proyecto de ley que aún no fue tratado por el Parlamento, que establece la vuelta de los organismos colegiados con participación minoritaria.

Para Mazzoni, la ampliación de la autonomía de ANEP y poder contar con un presupuesto acorde a las necesidades del sistema educativo son temas que deberán estar sobre la mesa en el congreso que se realizará este año.

De la disconformidad con la Ley General de Educación al “desánimo” en los siguientes congresos

Edith Moraes era directora general de Primaria cuando se realizó el primer CNE, fue presidenta del Consejo de Formación en Educación (CFE) durante el segundo y subsecretaria del MEC en el tercero, cuando tuvo un papel importante en la organización. En diálogo con la diaria, consideró que la disconformidad después del primer congreso era “esperable” y recordó que los reclamos sobre el cumplimiento de lo emanado por el CNE volvieron a darse después de su segunda edición, en 2013.

De hecho, contó que la organización de un evento de este tipo no se realiza “desde un escritorio” y por ello varios actores educativos a los que pidió colaboración de cara a la organización del tercer CNE, en 2017, le plantearon que estaban dispuestos a hacerlo “si no se repetía lo de los anteriores”, en referencia a que el gobierno no tomó en cuenta la totalidad de las resoluciones. Además, señaló que muchos de los colectivos entendían que, si bien después del primer congreso al menos se había generado una nueva ley, con lo resuelto por el segundo CNE el gobierno “no había hecho nada”, lo que generó “desánimo” en muchos actores.

De todas formas, se logró poner en marcha el proceso bajo la promesa de que del congreso saldría un plan nacional de educación con acciones de corto, mediano y largo plazo. De todas formas, Moraes señaló que poco tiempo después el FA perdió las elecciones y lo allí plasmado no se pudo concretar. Según consideró, los anteriores congresos plantearon distintas lecciones que el actual gobierno tuvo en cuenta, como la organización del CNE en el segundo año de gestión, de forma que haya tiempo para llevar las resoluciones a acciones de gobierno concretas. También dijo que es necesario comprender que los procesos verdaderamente participativos llevan tiempo y que, por ello, es deseable acotar los temas que se ponen a discusión, de forma de poder concretar y, al mismo tiempo, no generar falsas expectativas.

Consultada sobre las dificultades que ha tenido el sistema político para dar mayor autonomía y apostar por el cogobierno en la educación, señaló que directamente el Partido Nacional ha planteado que ni siquiera negocia la instalación del cogobierno en otro ente. “Hay muchas contradicciones entre lo que se dice, lo que se desea y lo que ya es”, dijo, en alusión al caso de la formación docente, ya que el actual CFE cuenta con un consejero electo por los docentes y otro por los estudiantes, construcción que fue realizada cuando ella era la presidenta del organismo.

Moraes citó al pedagogo canadiense Michael Fullan en su teoría sobre el cambio educativo, particularmente cuando plantea que las transformaciones significativas se dan en la práctica y en el territorio o no se dan. Siguiendo su línea, también planteó que las personas y los colectivos tienen una resistencia natural a los cambios y, por ejemplo, mencionó que la propia Universidad de la República (Udelar) como institución en muchos momentos no estuvo del todo convencida de la creación de una Uned.

De todas formas, señaló que las instituciones también “han madurado” y que “las resistencias no son para siempre”. En ese sentido, planteó la centralidad de las instancias territoriales del CNE, que “llevan mucho trabajo” y su organización también es costosa. “Si los temas no vienen trabajados con ganas desde la base, es muy difícil hacer el acuerdo en dos días”, dijo, en referencia a la instancia final plenaria.

Algunas líneas de política educativa que emergieron del CNE

Moraes destacó dos líneas de políticas emanadas del congreso que, más allá de lo que quedó plasmado en la ley de 2008, desde sus cargos de gestión tuvo que seguir y concretar. La primera fue la obligatoriedad de la educación para niños de cuatro años, algo que no estaba estipulado hasta ese entonces. Según recordó, en aquel momento eso supuso tener que incorporar a 6.000 niños de esa edad al sistema educativo y la creación de unos 200 grupos con su respectivo cargo de maestros. Además, ello implicó un cambio de nombre para el consejo que dirigía el subsistema, que en ese momento contemplaba solo a Primaria en la denominación, para incorporar también a la educación inicial.

El otro tema que Moraes tuvo que seguir fue el desarrollo de una formación docente universitaria, un tema pendiente hasta el día de hoy. No obstante, lo hizo desde otros roles, ya que en el siguiente gobierno fue la primera presidenta del CFE, que se creó dentro de ANEP como “transición” hacia la institución universitaria. En un principio y tal como estaba establecido por la Ley General de Educación, se preveía la creación de un instituto universitario de educación. Sin embargo, y según recordó Moraes, después de la creación de la Utec y a partir de una pregunta en comisión del entonces diputado Sebastián Sabini, el Poder Ejecutivo definió proponer la creación de una Universidad Nacional de Educación (Uned).

Al respecto, Moraes relató que el gobierno tuvo que volver a elaborar un proyecto de ley que dilató su tratamiento parlamentario. Además, para su aprobación se requería una mayoría especial de dos tercios en ambas cámaras. El proyecto planteaba la creación de un nuevo ente con autonomía y cogobierno y, gracias al apoyo de Vamos Uruguay, en ese momento sector mayoritario del Partido Colorado, logró su aprobación en el Senado. Sin embargo, quedó a un voto de poder aprobarse en Diputados. En ese momento, las expectativas estuvieron puestas en José Amorín Batlle, quien finalmente votó negativamente, igual que todo el Partido Nacional, según recordó la exjerarca.

Después de la renuncia de su antecesor, Fernando Filgueira, en el tercer gobierno del FA, Moraes fue subsecretaria del MEC. Según relató, cuando asumió el cargo, la cartera encabezada por María Julia Muñoz no tenía en sus planes la presentación de un nuevo proyecto de Uned, pero con el argumento de que era un mandato legal, Moraes logró convencer a la ministra. Sin embargo, después de un proceso de elaboración y consulta, el proyecto no llegó a ser tratado por ninguna de las dos cámaras.

Recién con el actual gobierno el tema fue retomado y en el verano ingresó un nuevo proyecto de Uned, que seguramente será tema de conversación en el CNE de este año.

Puesta en valor de la Ley General de Educación y de la discusión del primer congreso

En diálogo con la diaria, el director nacional de Educación del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Gabriel Quirici, valoró que, más allá de cualquier discrepancia que pueda existir sobre su contenido, a diferencia de normativas anteriores, la Ley General de Educación de 2008 “surgió de una conversación ciudadana”.

Según valoró el jerarca, las discusiones del CNE de 2006 son “el punto de referencia” para las discusiones que se darán este año, algo que también se refleja en las autoridades de la educación que están al frente de distintos cargos actualmente, ya que hubo un recambio generacional importante en relación al último gobierno del FA. “Algunos éramos muy jóvenes cuando los primeros congresos y ahora tenemos esa experiencia, pero también los estudiantes ahora son todos nacidos en el siglo XXI”, dijo Quirici, y agregó que se apunta a potenciar la participación estudiantil, lo que consideró clave para que “florezcan otros horizontes”.

Para poner en valor la importancia de lo intergeneracional, el jerarca señaló que los integrantes más jóvenes del Sistema Nacional de Educación fueron quienes plantearon la idea de que el próximo congreso no lleve el nombre de una persona, sino de un hecho colectivo. Más allá de que “con mucho respeto se venera y se valora” a las figuras de educadores como Julio Castro, Enriqueta Compte y Riqué y Reina Reyes, para destacar la importancia de lo colectivo en educación es que el próximo CNE tendrá el nombre Misiones Sociopedagógicas. Además, se eligió ese nombre para poner en valor la idea de “llevar la educación a lugares donde no llega”, según explicó.

Mayorías y resoluciones vinculantes

Quirici recordó que el congreso es convocado desde el Sistema Nacional de Educación, integrado por la Udelar, la UTEC, ANEP, la educación privada y educación militar y policial, que convocó a un espacio más amplio también integrado por los partidos políticos, sindicatos, gremios estudiantiles y cámaras empresariales, entre otros. Según argumentó, esa organización “le da un carácter verdaderamente democrático” y cuestionó a quienes afirman que el CNE es un espacio en el que prima el corporativismo docente.

El 10 de abril está convocada la comisión organizadora del congreso, que ya cuenta con cuatro líneas temáticas definidas.

Después de más de ocho años sin llamar al CNE, ya que en el gobierno anterior su convocatoria dejó de ser obligatoria en todos los quinquenios, el desánimo de congresos anteriores parece haber quedado de lado en colectivos de la educación y organizaciones sociales. Según señaló Julián Mazzoni, la definición del programa del FA acerca de que las resoluciones del CNE serán “vinculantes” en la definición de política educativa genera particular expectativa.

Al respecto, Quirici dijo que hubo un compromiso de convocar al congreso, lo que ya está en marcha y, en ese marco, generar un “espacio democrático” de deliberación del que puedan surgir algunas “líneas estratégicas” para luego trasladar a la política de gobierno. Según amplió, se verá en cada caso si es necesario generar nueva normativa, modificar alguna ley existente o generar otro marco para revisar prácticas que suceden en el ámbito educativo, por ejemplo, en el uso de dispositivos móviles, que es uno de los temas que se ubica dentro de los ejes del congreso.

En particular, la mesa ejecutiva de la comisión organizadora, que está trabajando en la reglamentación del funcionamiento del congreso, tiene definido que aquellos lineamientos que emanen del congreso y tengan carácter vinculante sean aquellos que salgan al menos por dos tercios de los votos de la instancia plenaria, que estará conformada por delegados de las comisiones territoriales.

Según dijo, de esa forma se aspira a generar “amplios acuerdos” sobre temas que hayan sido discutidos en profundidad en las instancias previas. Luego esas definiciones tendrán el seguimiento de espacios de trabajo definidos por el congreso, respetando las autonomías y márgenes de competencia de las instituciones y actores del sistema educativo. “No es que el congreso le va a decir a los profesores cómo tienen que dar clase de Matemática, pero capaz que viene una sugerencia sobre el lugar de la enseñanza de las matemáticas y que, por ejemplo, son muy valiosas en la frontera”, ilustró.

“El objetivo principal del congreso es que nuestro país converse informada y comprometidamente sobre los desafíos y los problemas de la educación, teniendo en cuenta que la educación es el espacio colectivo que más involucra a las y los uruguayos en todo el país”, resumió el jerarca.