El total de accidentes de trabajo registrados por el Banco de Seguros del Estado (BSE) cayó 21,37% entre 2013 y 2015, al año siguiente de la aprobación de la Ley de Responsabilidad Penal del Empleador. Para 2016, según cifras provisorias del BSE, la disminución se situó en 28,4%. La baja de accidentes tuvo sus cotas más altas en la construcción: 34% para 2015 y trepó a 46,9% en 2016; en la industria manufacturera, los guarismos son 21% y 41,5%; en el transporte, 8% y 21%; en agricultura y frigoríficos (este último es un sector muy castigado; más de 40% de sus trabajadores terminan su período laboral con una discapacidad de por vida), la caída de accidentes laborales y enfermedades profesionales fue de 24% y 33,7% en 2016.
Desde el Sindicato Único Nacional de la Construcción y Anexos (SUNCA) se sostiene que esta nueva realidad se debe al impacto de la ley de responsabilidad penal empresarial, mientras que desde la Cámara de Industrias del Uruguay se afirma que no hay forma de demostrar esa relación, y se atribuye la caída en el número de accidentes laborales a una década de labor en comisiones bi y tripartitas en las que se trabaja por un cambio cultural en materia de salud y seguridad laboral (ver recuadro “Cumplir la normativa”).
La Ley 19.196, promulgada en marzo de 2014, salió luego de una confrontación muy intensa en el sistema político, con una oposición al oficialismo que aseguraba la inconstitucionalidad del texto a consideración, prometía una cantidad de empresarios presos por su aplicación, afirmaba que no provocaría una disminución de accidentes laborales (y hasta que estos aumentarían), en tanto se descuidarían las normas laborales para dirimir todas las disputas en el ámbito penal. Y muchos más argumentos en su desmedro.
Aquella historia
Los cuestionamientos a la ley, tan fuertes e indoblegables que eran, se disiparon como tormenta de verano cuando no hubo “desfile de empresarios presos”, la siniestralidad mostró disminuir y finalmente, el 26 de octubre de 2015, la Suprema Corte desestimó (en su sentencia 272) la inconstitucionalidad de la 19.196. Pero la tormenta existió, y a Óscar Andrade le molesta que nadie le haya preguntado a Luis Alberto Lacalle Pou sobre su promesa hecha en campaña de derogar la ley: “No sé si es falta de curiosidad”. También menciona el silencio de Gonzalo Aguirre, que patrocinó los cinco recursos de ley (cuatro de forma y uno de fondo) de inconstitucionalidad “y se llevó la paliza jurídica de su vida”. El sindicalista recuerda, una a una, las muy agresivas tapas de los diarios que informaron de la aprobación de la ley. Dice Andrade que le preocupa más el silencio insalubre para el sistema político que mantiene la oposición que los conflictos que hubo que superar dentro de la fuerza política. Pero estos existieron. La ley propuesta por Luis Puig ingresó el 1° de octubre a la Comisión de Legislación de Trabajo, y el diputado colorado Fernando Amado puso énfasis en la relevancia de que esta iniciativa contara con el apoyo de todos los partidos políticos. Todos parecían estar de acuerdo; no había quien no manifestara su preocupación por la salud de los trabajadores ante la comisión, incluso los empresarios. Esto finalmente no sucedió, y ni siquiera Amado votó la ley. Según Marcelo Abdala, coordinador del PIT-CNT, era un discurso ajeno a la realidad. Tras aprobarse la ley, recordó, “los convocamos a conversar sobre una ley integral de salud en el trabajo, y no quisieron conversar nada; las palabras de ellos se las llevó el viento”. En cuanto al trámite de aprobación de la ley, mucho sugería su aprobación antes del receso “y se nos armó en el Senado el lío que se nos armó”, recuerda Andrade. Con sólo dos votos a favor, el oficialismo entró en turbulencia interna. “Fue un proceso interno muy complejo”, analiza hoy Andrade. “Era una discusión de la que hoy se puede alegrar todo el Frente Amplio [FA]. Pese a todo el trabajo, no logramos ni un voto de afuera” de la bancada. “Estaría bueno que en la interna te digan: ‘Che, la verdad es que le erramos’; pero no. Tan es así que nosotros salimos a defender la ley en la campaña electoral, y al FA le costó apropiarse de esto como una conquista. Le ponían tarjetita de conquista a mucha cosa, menos a la salud laboral y seguridad industrial”.
La brusca disminución de accidentes lograda sorprendió hasta a sus promotores, que, siguiendo el ejemplo español que inspiró el texto uruguayo, esperaban que se repitiera el período de cuatro años que llevó desde su aprobación, en 1996, para que se empezara a marcar la mengua de accidentes en España. “El impacto de la ley fue tan marcado porque la campaña de resistencia fue muy dura”, considera el secretario general del SUNCA, Óscar Andrade.
Algunos argumentos usados entonces en defensa del texto tienen que ser reiterados a tres años de su vigencia: “Hasta hoy tenemos que explicar que la ley no pena el siniestro laboral, sino el incumplimiento de normas que ponen en peligro inminente de muerte a un trabajador”. El delito de peligro existía ya en Uruguay. Es el caso del peligro de incendio, que pena (en verdad de manera más grave que la Ley 19.196, señala Andrade) el fuego hecho en lugares no debidos, el de la adulteración de agua potable y el de la mutilación de señales de tránsito ferroviario, por ejemplo.
Los números y su marco
En la brega por la ley, se logró la publicidad de las cifras que se les negaba. El SUNCA venía de un quinquenio, 2008-2013, con un millar de accidentes por semana (es una estimación conservadora) y un muerto por semana. A las cifras del BSE se agrega el estimativo de 25% de trabajo en negro, al que le corresponde una cuota mayor de accidentes, de entre 30% y 35%, por su carácter de trabajo informal. “Colocar la magnitud del problema en el debate fue una de las batallas ganadas”, señala el ex diputado comunista.
El otro gran triunfo fue, a su juicio, poder establecer la relación entre el trabajo precario y la siniestralidad, que destruyó el razonamiento que le echaba la culpa al destino, a la mala suerte y a la casualidad. “Eso se cayó a pedazos. La no siniestralidad es resultado de la planificación, de la organización laboral y de la formación”, señala Andrade.
Cumplir la normativa
Para la Cámara de Industrias del Uruguay (CIU), la disminución de accidentes laborales no se relaciona con la ley de Responsabilidad Penal Empresarial, sino con la labor constructiva que se realiza en diálogo al respecto entre empresas y trabajadores, y en el cumplimiento de las normas de prevención laboral. El punto de partida de lo logrado en la materia en esta última década surgió de la reglamentación de un convenio internacional de 2007, que instaló la obligatoriedad de comisiones de seguridad y salud laboral en las empresas en las que trabajadores y empresarios abordan en forma conjunta toda la temática de prevención de riesgos. Además, se creó el Consejo Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo, Conassat, ámbito tripartito que Raúl Damonte integra como delegado de CIU. “No hay forma de demostrar que la baja de la siniestralidad se debe a esta ley. Se debe, sí, a una mejor gestión, a la participación de los trabajadores, a la existencia de un delegado de seguridad y al trabajo de gestión de las empresas”, señaló Damonte. El papel marginal o nulo de la ley de responsabilidad penal en la problemática se demuestra, según Damonte, en que no haya ido preso ningún empresario. Ante el temor que les inspiró la ley, a las preocupaciones de estos por la posibilidad de ir prisión y por la responsabilidad objetiva que asumen por el sólo hecho de ser empleadores sin que haya que probar su intencionalidad “y ni siquiera que tuvieran conocimiento de los hechos”, Damonte les aconseja no preocuparse por la ley y hacer una gestión responsable, cumpliendo 100% la normativa y bajando, de ese modo, la siniestralidad.
No por eso se ha pasado a un presente sin nubes. “Pusimos en la agenda la impunidad con que se trataba la siniestralidad, que cuando ocurría, se penaba con los delitos correspondientes de lesiones y homicidio culposo. Hoy tenemos más de 500 y hasta 700 trabajadores al año que quedan con discapacidades. Antes, la tasa de procesamiento era bajísima, entre otros elementos porque no se investigaba y el expediente iba derecho a archivo, sin pasar por inspección laboral y peritaje. Ahora eso empezó a cambiar.”
Hay un avance indudable. “Vos no nos tenés que explicar nada de seguridad laboral”, les dijeron mujeres de un frigorífico a Andrade. “Antes, el accidente más común era que se nos cayeran las uñas. Sin guantes, o con guantes rotos, teníamos que limpiar los azulejos con tóxicos potentes. A partir de la ley, ellos están preocupados porque tengamos guantes”.
La ley tuvo el efecto de multiplicar el número de técnicos prevencionistas, y de producir avances normativos y cursos de formación. También logró la reglamentación de los servicios de seguridad. El impacto fue tal, afirma el sindicalista, que cambió la correlación de fuerzas. “Lo que antes insumía un trámite de ocho y diez meses, ahora procura hacerse de inmediato. No vaya a ser que el flaco que pidió el implemento de seguridad necesario demuestre que no se le dio, le pase o no un accidente, y el empresario pueda ser procesado”.
No es la ley lo que generó la baja de la siniestralidad, sino que su aprobación, en el marco de su intenso debate, provocó un impacto que se tradujo en un conjunto de medidas que hacen bajar la siniestralidad. “Eso no habría sucedido si no lográbamos poner en la magnitud debida el tema de la seguridad laboral”.
La formidable concentración que llenó la explanada del Palacio Legislativo aquel 18 de marzo de 2014 en el que un renuente Senado aprobó sin modificaciones el proyecto de ley venido de Diputados, tenía toda la alegría de una fiesta; desde perros con la camiseta roja de la brigada solidaria del SUNCA Agustín Pedroza hasta las lágrimas de emoción de Pablo Argenzio, dirigente de ese gremio. El tema de los siniestros laborales había salido de la página policial para entrar en la agenda de derechos.
Pero esa concentración fue precedida de un mes –noviembre– en el que el sindicalismo reunió 300.000 firmas en apoyo del proyecto; un promedio de 10.000 firmas diarias que lograron ponerlo en foco.
“¿Estamos bien? No, todavía está muy despareja la seguridad”, considera Andrade. Dos meses después de aprobada la ley, el 7 de mayo, se firmó el Decreto sobre Seguridad e Higiene en la Industria de la Construcción, por el que el encargado sindical de seguridad puede parar la obra ante una anomalía “y no hace falta que venga el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social [MTSS]. Pues si se está haciendo un izaje [alzar una estructura para ponerla en otro nivel], que es complicado y riesgoso y puede durar media hora, si se llamaba a la inspección del MTSS esta llegaba, inevitablemente, tarde”.
¿Satisfechos? “No era la ley que queríamos, pretendíamos una mucho más rigurosa. Por ejemplo, nuestra propuesta fue que, ante la demostración de la falta cometida por la empresa, esta no tenía derecho al resarcimiento del BSE. Y en el texto quedó que eso sería así sólo en caso de ‘falta grave’. Y quisimos que el delito penal no fuera excarcelable en todas las circunstancias, pero terminó siendo excarcelable en primera instancia, bastando un procesamiento sin prisión”. Los sindicalistas accedieron en aras del consenso.
El gran objetivo que ahora asoma en el panorama sindical es solucionar la disparidad existente entre los acuerdos de seguridad logrados por los gremios según sus fuerzas y capacidades específicas de negociación. La Ley 5.032 sobre Prevención de Accidentes de Trabajo, de julio de 1914, fue de avanzada hace un siglo, pues ponía en el empleador la responsabilidad de la seguridad, pero luego se negoció su reglamentación por rama de actividad, y la debilidad o fortaleza sindical juega su papel. Así, por ejemplo, las trabajadoras domésticas no tienen reglamentadas las condiciones de trabajo en altura, y si limpian una ventana de un décimo piso agarradas de la cortina, no es delito. Los trabajadores rurales, forestales y metalúrgicos no tienen, como sí en la construcción, delegados de seguridad con potestad de parar la obra para que se implementen las medidas que correspondan.
La respuesta que el sindicalismo quiere poner en agenda es la demanda de una ley integral de seguridad y salud en el trabajo que generalice los estándares más altos de seguridad y salud laboral acordados en ramas específicas.
Luchar por la agenda
“El triunfo más grande es poner en la agenda pública temas que en general no lo están”, señala Óscar Andrade. “¿Por qué en Uruguay había 70.000 personas ciegas por no poder pagar una operación? Porque nadie opinaba de la situación de los pobres ciegos. Todos los uruguayos, los sindicalistas, dejamos que eso pasara sin mover un dedo meñique, porque nos faltaba solidaridad”. El principio político al que adhiere la tesitura de Andrade es que “la hegemonía se construye”. Así, se sacó de la invisibilidad la violencia de género, “que siempre la hubo y era invisible; era un problema de nadie”. También así se puso en la agenda y se conquistó el derecho a la salud sexual y reproductiva, la legalización del cannabis y el matrimonio igualitario, por ejemplo. “Ahora, con esta lucha, se colocó en la agenda que hay trabajadores a los que los matan las condiciones de trabajo”. El esfuerzo continúa, “porque dejamos que sólo 30 y poco de cada 100 discapacitados pueda terminar la escuela. Ahora estamos tratando de meter el tema en la agenda”. El 27 de setiembre se lanzó la recolección de firmas por una ley de empleo para personas con discapacidad, y se espera llegar al 3 de diciembre, Día Internacional de las Personas con Discapacidad, con medio millón de firmas, una por cada persona con discapacidad en el país.
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