El futuro del gas por cañería

Hace dos semanas se conoció la noticia de que el Estado uruguayo asumirá las operaciones de las concesiones que tenía Petrobras de las empresas MontevideoGas y Conecta,¹ poniendo fin a una situación conflictiva que llevaba mucho tiempo. Con base en este acuerdo, ambas partes dispondrán lo necesario para dejar sin efecto todas las disputas o litigios pendientes o posibles, y a partir de octubre el Estado uruguayo asumirá las operaciones de ambas concesiones a partir de quedarse con todos los activos.

El gobierno manifestó que su idea es mantener el servicio para los consumidores de forma transitoria, garantizando el suministro tanto a hogares como a empresas. También se propone hacer una reestructura de la empresa y de sus contratos con proveedores para bajar sus costos y, eventualmente, volver a concesionarla.

La salida implementada por el gobierno parece en muchos aspectos sensata, en un escenario en el cual Petrobras se quiere ir del país y en el que puede entenderse la necesidad de mantener el suministro. Sin embargo, esta salida también nos deja muchos interrogantes sobre el futuro y nos marca un conjunto de decisiones que se debe afrontar para solucionar este problema. En este artículo planteo cuáles son los elementos a considerar, y la evidencia que debemos tener disponible en el debate, a la hora de pensar el futuro del gas por cañería en Uruguay.

Montevideo Gas y Conecta son empresas que actualmente tienen pérdidas anuales por unos tres millones de dólares.² Petrobras se hizo cargo de estas concesiones en 2005, y en 2007 hizo fuertes inversiones en infraestructura de cañerías. Sin embargo, la base de clientes de estas empresas es actualmente pequeña (45.000 suscriptores) y se ha reducido en los últimos tiempos. La rentabilidad del negocio cambió fuertemente cuando en 2008 las tarifas para la compra desde Argentina del gas natural, el principal insumo del negocio, aumentaron considerablemente. A esto se agrega que tampoco se concretó la planta regasificadora de Puntas de Sayago, que estaba prevista para proveer gas natural desde el exterior a menores costos.

Para 2017 Petrobras ya reportaba grandes pérdidas en este negocio y le había hecho un juicio internacional al gobierno por el cambio en las condiciones del mercado. Este juicio se resolvió cuando Uruguay ganó la demanda sin tener que pagar indemnizaciones. A mediados de 2018 Petrobras planteó al gobierno que MontevideoGas y Conecta querían congelar salarios y eliminar puestos de trabajo como forma de afrontar las pérdidas, lo que dio lugar a los conflictos que terminaron hace dos semanas con la salida de esta empresa del mercado.

Pensando en el futuro, el primer punto es que la rentabilidad del negocio de gas por cañería en Uruguay parece estar ligada fundamentalmente a la posibilidad de conseguir, de manera sostenida en el tiempo, gas natural más barato mediante nuevos contratos con Argentina. Una reducción de precios desde Argentina podría permitir rebajas de precios de los servicios, y con eso conseguir más consumidores. Desde el Ministerio de Industria, Energía y Minería³ se ha planteado que la empresa puede llegar a eliminar sus pérdidas si logra aumentar 10% su base de consumidores. También se comunicó que el precio del gas natural desde Argentina tendría una rebaja de 25% y una sostenibilidad en el suministro gracias a la explotación del yacimiento de Vaca Muerta.

Sin embargo, para entender el futuro del negocio es necesario discutir seriamente y en base a la evidencia algunos parámetros de costos, precios y demanda del servicio. Por un lado, es fundamental saber cuánto de esta potencial rebaja de los costos de los insumos se trasladaría al precio del servicio. En estas empresas con una rentabilidad negativa, es esperable que aun cuando otros costos también puedan disminuir a la vez, una parte significativa de estas reducciones deban ser destinadas a atenuar las pérdidas. Así, es posible esperar que los traspasos de estos ahorros de costos al precio de los servicios no sean tan significativos.

Por otro lado, es necesario saber cuál sería la reacción de los clientes en cuanto a contratar el servicio o mantenerse como suscriptores si los precios se reducen gracias a la rebaja de los precios del gas, o dicho de otra forma, la elasticidad precio de los clientes del servicio del gas por cañería. Sin una discusión seria basada en las estimaciones de estos parámetros, no sería posible pensar las soluciones al problema de largo plazo de forma adecuada.

Comencemos por pensar acerca de la demanda. Para entender la reacción al precio de los consumidores primero debemos entender que, dadas las características del servicio, que requiere tener instaladas las cañerías, es razonable pensar que la respuesta varía considerablemente dependiendo de si las personas ya tienen esta infraestructura instalada o no. Salvo grandes rebajas en los precios, el mercado entonces parece acotarse, al menos en el corto plazo, a los hogares que ya tienen instalada la infraestructura.

Por otro lado, en el caso de las industrias, adaptarse a obtener energía vía gas por cañería puede resultar más complicado, y los costos fijos de hacerlo determinan que sea una decisión en la que probablemente las expectativas sobre el futuro sean fundamentales, tanto en cuanto al precio como a la disponibilidad del servicio.

Adicionalmente, es crucial entender que obtener energía mediante gas por cañería es sólo una de las opciones que tienen los hogares. En 2018, según con datos de la Encuesta Continua de Hogares, menos de 3% de los hogares usaba gas por cañería para cocinar y menos de 2% para calefacción. Si la demanda de nuevos consumidores no reaccionara en gran medida a cambios de precios, los hogares podrían elegir utilizar energía eléctrica o supergás en vez de gas por cañería, incluso cuando este reduzca su precio.

Pensemos que en el caso del supergás, quizás el competidor más cercano para el gas por cañería: 90% de los hogares lo utiliza para cocinar y 25% para calefacción. Conseguir más clientes para el gas por cañería implicaría reducir el número de hogares que utilizan esta otra fuente, que además tiene menores costos de adopción ligados a la compra de la garrafa. Más aun, el supergás tiene un precio subsidiado para todos los usuarios, más allá de los subsidios específicos que tiene para los consumidores de bajos ingresos. El precio del supergás es 16% más bajo que su precio de paridad de importación. En este ejemplo, la demanda de gas por cañería está condicionada a encontrar nuevos clientes en un mercado en el que compite con un producto que ANCAP subsidia y que tiene menores costos fijos.

Pensemos ahora en cómo controlar los otros costos del servicio. En primer lugar, los costos medios de esta actividad, tan marcada por costos fijos altos derivados de la instalación y mantenimiento de las cañerías, se reducirían en caso de conseguir más clientes. La amortización de las inversiones fijas en la red de cañerías es una parte fundamental del negocio. Por ejemplo, parte de los diferendos fundamentales sobre la rentabilidad del negocio entre Petrobras y el gobierno uruguayo pasaban por el precio que la empresa había pagado para realizar las actualizaciones en infraestructura en cañerías y la forma en la que se amortizaban estos costos fijos. Parte del panorama auspicioso que el gobierno uruguayo ve para el sector viene dado por el entendimiento de que la causa de que las empresas bajo la dirección de Petrobras no fueran rentables era la amortización excesiva de sobrecostos pagados en la actualización de la infraestructura.

Por otra parte, es necesario plantear una reestructura de las actividades que implique también eficiencias en la gestión y economías de escala que permitan reducir las pérdidas. Por ejemplo, desde el Ministerio del Industria, Energía y Minería se plantea que parte de la solución es fusionar las dos empresas para así generar una “racionalización” de los cargos directivos, el personal y el call center. Sin embargo, es incierto cuánto se puede avanzar en esta dirección. Las empresas actualmente cuentan con aproximadamente 200 puestos de trabajo, y una de las promesas del gobierno ha sido la conservación de esos puestos. El día del anuncio del acuerdo con Petrobras, el presidente Tabaré Vázquez aseguró “los puestos de trabajo de todos los trabajadores”.

En el caso de estas empresas, tal como en otros sectores de la economía, es fundamental entender que la regulación no puede generar rentas que sean divididas entre las empresas y los trabajadores, ya que eso redunda en un precio más alto impuesto a los otros sectores de la economía que terminan subsidiando a esos empresarios y trabajadores.

En síntesis, analizar los factores de costos y demanda nos permite entender que el futuro del gas por cañería debe ser compatible con la matriz energética de Uruguay y las decisiones en los otros sectores proveedores de energía. Si es posible en el largo plazo encontrar ventajas de costos en un escenario de sustentabilidad en la provisión, entonces es posible pensar en una demanda adecuada. A partir de allí el tema central es la reducción de costos para hacer el negocio rentable. Un escenario actual de mayor disponibilidad de gas natural en la región hace más auspicioso pensar en la viabilidad del negocio del gas natural en Uruguay.

En caso de encontrar que el negocio no es rentable, se debe pensar en un programa de finalización de las operaciones y evaluar si es necesario un programa de subsidios a los consumidores o las industrias para que cambien su fuente de energía. La Encuesta Continua de Hogares permite ver que la enorme mayoría de los consumidores del servicio de gas por cañería se concentran en el 30% más rico de la población, y que el 10% más rico representa más de la mitad de los consumidores. En este sentido, tanto un programa de subsidios a los consumidores para desmantelar el negocio como mantenerlo a partir de resultados de pérdidas de las empresas administradas por el Estado representan transferencias a los hogares más ricos del país con impactos regresivos en la distribución del ingreso.

Finalmente, debe debatirse cuál es la mejor forma para que el Estado se haga cargo del servicio de manera transitoria. En primer lugar, el Estado debe llevar una contabilidad clara de las pérdidas y los subsidios que se generan a partir de tener el gas de cañería funcionando. Ni ANCAP ni ninguna otra empresa pública ya existente deben asumir las pérdidas que tengan MontevideoGas y Conecta.

En segundo lugar, no puede plantearse que los tres millones de dólares de pérdida que actualmente tienen estas empresas están compensados por el hecho de que un millón de dólares es lo que la empresa paga de canon por la concesión y porque dos millones es lo que paga de transporte a ANCAP. Las empresas públicas, al igual que todas, deben tener rentabilidades adecuadas sobre los activos que poseen y deben ser compensadas por los servicios que prestan a otras empresas.

El canon de las actividades concesionadas existe porque se entiende que el concesionario disfruta de una potencial renta monopólica. Si la actividad no es capaz de generar los ingresos necesarios para pagar adecuadamente por estos rubros, entonces debemos asumir que es una actividad deficitaria. No es problemático que se decida democráticamente que estas empresas, además de proveer el servicio de gas por cañería, deban tener otros objetivos, como expandir sus servicios o subsidiar a determinados usuarios. Sin embargo, es fundamental que todos los recursos dedicados a estos fines sean explicitados para poder transparentarlos y así mejorar tanto la gestión de las empresas como el diseño de las políticas públicas.

A modo de conclusión, hay un conjunto de interrogantes que tenemos que responder a la hora de pensar el futuro del gas por cañería. Las respuestas a estas preguntas vendrán obviamente guiadas por las ponderaciones que los hacedores de la política dediquen al bienestar de los consumidores, los trabajadores y los intereses de la población en general, que como vimos no siempre tienen por qué estar alineados. Sin embargo, para cualquier conjunto de preferencias establecidas, respuestas serias a estos interrogantes deberán basarse en un análisis del mercado de energía que utilice evidencia sobre el comportamiento de los consumidores y los costos. El gobierno seguramente ha analizado estos temas a la hora de tomar sus decisiones. Parece fundamental que en la comunicación de estas decisiones se informen y se discutan las formas concretas en la que visualiza esta situación y su futuro.

Estamos en un contexto donde la gestión, la competencia y la regulación en los mercados en los que participan las empresas públicas son temas de campaña electoral. Por lo tanto, los candidatos y sus principales asesores deberían aprovechar esta situación para mostrarnos que, además de hacer mucho marketing electoral, también pueden resolver los problemas de la ciudadanía de una forma seria e informada.

Una versión de esta columna fue publicada en el blog Razones y personas.