A casi cuatro años del inicio de las conversaciones para instalar una segunda planta de procesamiento de pasta de celulosa por parte de la United Paper Mills-Kymmene Oyj, habitualmente denominada UPM, y en el marco de la reciente interpelación parlamentaria a cuatro ministros sobre el proyecto, esta columna repasa brevemente el proceso de negociación con la empresa, haciendo énfasis en su dimensión política y analizando cómo esta última ha condicionado la estrategia de comunicación del nuevo gobierno en la materia.
Tratándose de la mayor inversión en la historia del país, la construcción de esta segunda planta por parte de UPM ha ocupado un lugar relevante en la opinión pública, motivando todo tipo de análisis de impacto y demandando un largo y complejo proceso de negociación entre gobierno y empresa para definir las condiciones de su ejecución. A grandes rasgos, este proceso puede dividirse en tres etapas. La primera comenzó en 2016 con las conversaciones iniciales y culminó en noviembre de 2017 con la firma del acuerdo ROU-UPM, que define el marco general de actuación de cada parte en el proceso. Hacia noviembre de 2017 comenzó la segunda etapa, signada por nuevas negociaciones, avances en la ejecución de lo acordado y la firma de un segundo compromiso. Esta etapa concluyó el 23 de julio de 2019, cuando la empresa anunció formalmente su intención de concretar el proyecto. Luego de esa fecha, el proceso ingresó a la fase actual, que resultó en una prolongación de la anterior, con nuevos hitos cumplidos.
Durante esta tercera etapa, el proceso se vio afectado por el cambio de mando en el gobierno nacional, ya que la coalición que alcanzó el poder en marzo de 2020 era muy crítica de los acuerdos logrados por el gobierno anterior, lo cual hacía imprescindible que, al asumir, se manifestara claramente sobre la continuidad del proyecto. Finalmente, el 15 de mayo, el nuevo gobierno comunicó su intención de seguir adelante y anunció la suscripción de un tercer acuerdo ROU-UPM en condiciones ventajosas para el país, lo cual motivó, entre otras cosas, el llamado a sala de este miércoles.
La politización que polarizó el proceso
En un país tan politizado como Uruguay, con campañas electorales más extensas de lo necesario, era previsible, aunque quizás no deseable, que el proceso de negociación para la instalación de esta segunda planta de UPM también se politizara en forma significativa. Así, a lo largo del proceso, tanto oficialismo como oposición se pronunciaron claramente sobre la conveniencia del proyecto y los resultados de la negociación: mientras que el primero estaba a favor del proyecto y defendía los acuerdos suscritos, la segunda se mostraba claramente crítica. La politización del proceso cedió paso, así, a su polarización.
Por un lado, tanto el Partido Nacional como el Partido Colorado se mostraban favorables a la concreción del proyecto, pero criticaban duramente el proceso de negociación, acusando a las autoridades de opacidad y baja capacidad negociadora. En este sentido, ambos sostenían que el gobierno había comprometido recursos en demasía en los acuerdos suscritos, por lo que, en caso de ser gobierno, renegociarían con la empresa todo lo que mereciera ser renegociado.
Por otro lado, Cabildo Abierto se mostró más confrontativo que los partidos tradicionales, con las mismas apreciaciones en términos de opacidad y baja capacidad negociadora, pero reafirmando con mayor vehemencia su intención de renegociar o de incumplir los acuerdos suscritos. En particular, desde este partido se propusieron todo tipo de iniciativas para dificultar el avance del proyecto y la ejecución de algunas obras licitadas; por ejemplo, las varias recolecciones de firmas que Eduardo Lust, representante de Cabildo Abierto, ha impulsado en el interior del país para modificar el trazado de la obra ferroviaria en curso.
De esta manera, la politización del proceso dispuso una gran distancia entre oficialismo y oposición, en especial en lo referente al desempeño del gobierno en la negociación con la empresa, haciendo que cualquier acercamiento entre las posiciones implique un costo político no menor.
¿La nueva normalidad del proceso?
El 1º de marzo, la anterior oposición se vistió de oficialismo, poniendo fin a 15 años de dominio frenteamplista en el gobierno nacional. A efectos de esta columna, este cambio implicó un traspaso de la potestad negociadora ante UPM en el proceso comentado. Así, quienes antes criticaban duramente la negociación con la empresa tenían ahora la oportunidad de sentarse a la mesa chica a acordar bajo qué condiciones se mantendría el proyecto. No podían fracasar ante la opinión pública, en especial ante aquellos que entendían que el gobierno anterior no había estado a la altura en el proceso.
Quizás por esa presión, derivada de la polarización política, fue que el nuevo gobierno decidió anunciar como éxito propio resultados atribuibles a negociaciones del gobierno anterior, ahorros ficticios o supuestos, y detalles relativos a la estrategia empresarial de UPM. Esta decisión se encuentra plasmada en el tercer acuerdo complementario ROU-UPM, y más generalmente, en todos sus documentos vinculados.
El primer documento a considerar es la Resolución 523/020, que aprueba el nuevo acuerdo. En ella se indica que este surge por la solicitud de “realizar mayores contribuciones económicas” a UPM “a efectos de aliviar parcialmente las obligaciones asumidas por el país en relación al proyecto” en el contexto de la situación causada por la pandemia. La resolución, por tanto, inscribe claramente este acuerdo aquí y ahora, como un logro del gobierno que había asumido sólo 75 días antes, lo cual resulta inconsistente con el texto divulgado, como se verá.
El tercer acuerdo ROU-UPM contiene dos contribuciones económicas de la empresa al país: una en energía, de 68 millones de dólares, y otra en vialidad, de 60 millones de dólares. La contribución en energía, dispuesta en el marco de una renegociación del acuerdo energético suscrito por el gobierno anterior, merece tres comentarios. Primero, dicho aporte se efectivizará una vez concluidas algunas obras relativas al anillo de 500kV que llegará a la planta de UPM, lo cual implica que el Estado deberá financiarlas y ejecutarlas, para luego recibir el dinero.
Segundo, de acuerdo a la información trascendida, el costo total de las obras de este anillo es de unos 260 millones de dólares, por lo que este acuerdo obliga al país a invertir esta suma ahora, antes de recibir un dólar de UPM. Esto va claramente en contra de un uso responsable de los recursos públicos en el marco de la actual pandemia, a pesar de ser justamente esta situación la que el gobierno menciona en la resolución que aprueba el acuerdo.
Tercero, las nuevas obras comprometidas son bastante mayores que las previstas en el acuerdo de 2017, lo que le permite a UPM aumentar la potencia entregada a la red de 150 MW a 220 MW. Así, UPM volcará energía a la red de forma más eficiente, tanto para consumo nacional como para exportar a Argentina o Brasil, que en ciertos momentos del año podrían pagar mejor que Uruguay por MW. Por lo tanto, con este acuerdo UPM logra que el Estado se obligue a hacer una inversión antes de lo previsto y mayor que la prevista, pagándola en la fase en que ya percibe ingresos por su uso. Se trata de un proyecto casi sin riesgo para la empresa, en la medida en que los mayores problemas de una obra surgen en la fase de construcción, que estará a cargo de UTE.
La contribución en vialidad merece cuatro comentarios. Primero, dicho aporte no implica un ahorro para el Estado, ya que, desde el origen de las conversaciones, que grosso modo podrían situarse en 2018, se dispuso que UPM aportaría esta cifra a la vialidad nacional. Por ende, en cualquier caso, se trata de un logro del gobierno anterior. Segundo, a diferencia del aporte en energía, en este caso el gobierno nunca acordó financiar las obras y recibir luego el dinero, como indicó el ministro de Transporte y Obras Públicas, Luis Alberto Heber, en la interpelación, a pesar de que esa era la intención original de la empresa. Inicialmente se exigió que el financiamiento fuera de UPM, luego que financiara el contratista, y finalmente, según consta en el acuerdo, se volvió a la primera opción. Por ello, UPM indica que “acelerará” el financiamiento planificado en su comunicado del 15 de mayo. Tercero, la provisión de este financiamiento no adelanta los plazos del cronograma de obras, que desde siempre dispuso su finalización para 2022. Cuarto, si bien el gobierno anterior había rechazado vincular este aporte a una habilitación automática para operar con camiones de gran porte sobre esos corredores, el Anexo II del nuevo acuerdo lo estaría concediendo, lo cual supone una victoria para la empresa en la negociación.
Algunos comentarios finales sobre la negociación, los anuncios y los resultados. Por un lado, en forma complementaria a este acuerdo, el 15 de mayo el presidente anunció en una conferencia de prensa que UPM invertiría además 55 millones de dólares en una planta de insumos industriales y un vivero. Estas inversiones, que sin duda constituyen una buena noticia, forman parte de la estrategia comercial de la empresa y estaban previstas antes del 1º de marzo, por lo que difícilmente puedan ser vistas como fruto de una negociación exitosa de este gobierno.
A su vez, se indicó que el consumo energético de estos proyectos le generaría al país un ahorro de siete millones de dólares por año durante 20 años, ya que UTE debería adquirir menos energía de UPM. En tal sentido, esto es estrictamente cierto sólo si Uruguay logra cubrir la demanda de energía con fuentes más baratas. En la actualidad, está previsto que UTE le compre energía a UPM a 72,5 dólares por MWh. Si el país necesitara energía y no pudiera obtenerla a un precio menor, adquirir menos energía de UPM aumentaría el costo enfrentado por UTE para abastecer la demanda. Quizás un buen negociador hubiera intentado reducir el precio del MWh que UTE deberá pagar a UPM para cualquier cantidad transada, pero esto parece no haber sido evaluado, aun cuando el acuerdo fue de hecho renegociado para incorporar solicitudes de la empresa.
Finalmente, resulta llamativa la escasa relevancia que Lust y Cabildo Abierto tuvieron en esta negociación, siendo quienes habían adoptado una postura más beligerante al respecto. La prueba más clara en tal sentido es que la negociación no alteró el trazado de la vía férrea, que era uno de los grandes anhelos de ese partido, a pesar de que el costo de hacerlo es mucho más accesible que las restantes cifras manejadas, en torno a un millón de dólares por kilómetro de desvío. Esta voluntad de no renegociar dicho contrato fue reafirmada por el ministro de Transporte y Obras Públicas en la interpelación del miércoles, confundiendo, sin embargo, la aplicación de penalidades derivadas de incumplir o “romper” el contrato, que es lo deseado por Lust y Cabildo Abierto, con un posible resultado de plantear su renegociación.
Una verdad incómoda
En síntesis, luego de críticas y acusaciones propias de una innecesaria polarización, a sólo 75 días de asumir su rol en el proceso, el nuevo gobierno se enfrentó a una disyuntiva. O reconocía que estaba continuando el proceso encarado por el gobierno anterior, lo cual tendría su costo político; o se posicionaba rápidamente como quien llegaba para solucionar los problemas que había denunciado largamente en la campaña electoral. A priori, la estrategia de comunicación empleada indica que la primera era una verdad demasiado incómoda para asumir, por lo que se decantó por la segunda opción. El resultado: la suscripción de un tercer acuerdo ROU-UPM, compuesto básicamente por logros ajenos, pero presentados como fruto del esfuerzo propio.
De esta manera, intentando demostrar una fortaleza, el gobierno puso en duda su capacidad negociadora frente a la empresa, asumiendo nuevos y pesados compromisos, e incluso mostrando desinterés por renegociar aspectos del acuerdo que habían sido objeto de sus propias críticas.
La verdad puede ser incómoda, pero sigue siendo verdad.
El autor desea agradecer los valiosos aportes y comentarios del Grupo Jueves para la realización de esta columna. Esta y otras notas del Grupo Jueves pueden encontrarse en grupojuevesuy.wordpress.com.