El costo de la sostenibilidad en el sistema previsional: las pasividades mínimas en cuestión

El 24 de marzo la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), creada a instancias de la ley de urgente consideración, hizo público el informe diagnóstico sobre el sistema previsional uruguayo. Este documento tiene una importancia significativa dado que será la base sobre la que se construya una reforma de la seguridad social. Cómo se orientarán las reformas dependerá entonces de lo que se consideren virtudes y defectos del sistema.

En líneas generales, los sistemas previsionales se analizan a través de tres dimensiones: cobertura, suficiencia y sostenibilidad. Las primeras dos dimensiones dan cuenta de la expansión del derecho a la seguridad económica en la vejez que el sistema tiene como objetivo garantizar. La primera refiere al alcance en cantidad de personas cubiertas por el sistema, mientras que la segunda mide el cumplimiento de un cierto estándar de bienestar material (conseguido a través del consumo). La tercera de las dimensiones, la sostenibilidad, está relacionada con la capacidad del sistema para sostener niveles de cobertura y suficiencia en el tiempo. Normalmente, en las discusiones se toma un concepto reduccionista de la sostenibilidad, relacionándola a la capacidad financiera del sistema para sostenerse (que en el largo plazo los gastos del sistema no superen por mucho los ingresos). No obstante, la sostenibilidad también depende de factores que no son estrictamente económicos, sino culturales, políticos y sociales. Aquí cobra importancia la ideología dominante en cada época (determinando qué cosas se consideran justas en términos distributivos, qué riesgos sociales es necesario cubrir, cuál debe ser el rol del Estado, las familias, las personas y otras instituciones en la distribución de los cuidados y la protección social, etcétera).

El informe diagnóstico releva las tres dimensiones y se planta en una posición controvertida. Los niveles de cobertura y suficiencia son buenos, el problema es la sostenibilidad (entendiéndose tan sólo como la sostenibilidad financiera). Este planteo es el eje estructurador del documento, y merece algunos comentarios.

Los niveles de cobertura, sobre todo en la población adulta mayor, son muy buenos y rozan la universalidad. No obstante, es necesario ver en qué condiciones las personas cubiertas ingresan al sistema. Cuando analizamos con más detalle, se puede ver un sesgo de género, dado que las mujeres pasan a estar cubiertas a través de pensiones, mientras que los hombres pueden acceder a jubilaciones. Según Querejeta (2019), poco más de la mitad de las mujeres mayores de 65 años cobra alguna pensión, y sólo 10% de los varones lo hace. La distribución sexual del trabajo de cuidados tiene un impacto muy importante, al retirar a las mujeres del mercado de trabajo para el cuidado de los niños o familiares próximos. Esto impacta reduciendo los años de cotización a la seguridad social y generando barreras para acceder luego a una jubilación. La forma en que las personas califican para ser cubiertas por el sistema (cumplimiento de años de edad y trabajo cotizado mínimos) impacta en el monto de las prestaciones que recibirá. Esto se relaciona con la segunda dimensión: la suficiencia.

¿Las jubilaciones alcanzan para vivir?

De acuerdo al informe diagnóstico, el nivel de suficiencia que tiene el sistema es adecuado. Esto se basa en que el nivel de las tasas de reemplazo pagadas por el sistema (porcentaje del salario que el ahora pasivo antes cobraba como trabajador y el sistema ahora paga en forma de pasividad) están alineadas con las de otros países. Para ello, se compara la tasa de reemplazo efectiva pagada por el Banco de Previsión Social (BPS) de 52% (es decir, en promedio los pasivos dentro del BPS ganan en jubilaciones y pensiones la mitad de lo que antes cobraban trabajando) con las tasas pagadas por países desarrollados agrupados en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Si nos detenemos un poco en esta cuestión, la comparación entre tasas de reemplazo parecería no ser un buen indicador. Para poder analizar la suficiencia, debería tenerse en cuenta no sólo el porcentaje del salario que es reemplazado por la pasividad, sino además el nivel del salario que será reemplazado. Estas dos variables determinan el monto de las pasividades y, con ellas, la capacidad de acceder a determinados niveles de consumo deseables. Si tomamos los valores de los salarios medios de los países pertenecientes a la OCDE y los comparamos con el salario medio uruguayo, podemos ver que los niveles salariales locales son bastante menores. Para 2018, y una vez convertidos los niveles salariales a dólares con paridad de poder adquisitivo (factor de conversión para hacer comparable los niveles de ingresos internacionalmente), el salario medio en Uruguay era 35% del promedio de la OCDE y 88% del país dentro del grupo con menor salario medio (México). Por lo tanto, se puede concluir que el nivel de consumo que es capaz de sostener la mitad del salario en Suecia, por ejemplo, no es el mismo que el que pueda sostener en Uruguay.¹

El “costo” de la jubilación mínima

A partir del punto 12 del diagnóstico, se reconoce que los niveles de las prestaciones han logrado reducir la incidencia de la pobreza en las personas mayores de 65 años desde 9% en 2000 a 1,8% en 2019. Estos niveles de pobreza relativamente bajos tienen que ver con conquistas de larga data. El principal responsable es el plebiscito de 1989, que logró incorporar a la Constitución la forma de ajuste a las pasividades por el valor del índice medio de salarios. Además, a partir de 2007 mediante decretos se hicieron ajustes diferenciales a las pasividades mínimas. Esto generó que la jubilación mínima pasara del valor de 1 base de prestaciones y contribuciones (BPC) en 2008 a 3,05 BPC en 2021 (equivalente a $ 14.853). No obstante este avance, que tiene connotaciones positivas en términos sociales, el informe diagnóstico lo ve como un problema.

Para quienes aprobaron el informe, “el diseño de la jubilación mínima como instrumento podría encontrar oportunidades de mejora si reconociera en la cuantía del beneficio el esfuerzo contributivo del beneficiario y tuviera mayor transparencia en los costos y su financiamiento”.² La propuesta, entonces, sería generar montos mínimos de jubilación según los años de aporte con el objetivo de retrasar el retiro lo más posible (y así pagar menos jubilaciones). Diseños similares ya se han aplicado, por ejemplo, en la Ley 16.713 (que creó el sistema mixto en 1995). La diferencia es que la escala de jubilaciones mínimas depende de la edad y no de los años de contribución. De no haberse realizado la política de aumentos diferenciales vía decreto, quienes se jubilaron con 67 años de edad o menos tendrían una jubilación mínima menor a la que tienen. Por ejemplo, quienes se jubilaron por causal común con 60 años de edad cobrarían $ 7.576 por mes en lugar de $ 14.853. La escala de montos de jubilación mínima a partir de acceder a la jubilación común con 68 años es mayor al monto establecido vía decreto.

La consecuencia de esta política que se promueve será sin lugar a dudas la reducción de la jubilación mínima. Esto traerá consecuencias sociales de suma importancia.

Es necesario tener en cuenta los requerimientos dentro del sistema para poder acceder al derecho jubilatorio (en particular poder demostrar un mínimo de 30 años de cotizaciones). Las personas que apenas pueden cumplir estos requerimientos debido a sus vidas laborales marcadas por la intermitencia entre el trabajo formal, subdeclaración, informalidad y desempleo, por lo general no tienen los salarios más altos de la economía; de hecho sucedería todo lo contrario. Al terminar su vida laboral, esto se traduce en bajas bases para el cálculo de la jubilación y menores montos jubilatorios. Un ejemplo de este punto tiene que ver con el resultado de las transformaciones previsionales en 2008. La disminución de los años requeridos de cotización para acceder a una jubilación, y el cómputo de años de jubilación por hijo a las mujeres, ayudó a aumentar la cobertura del sistema. Ese crecimiento en la cobertura se plasmó parcialmente en el aumento de la importancia de la jubilación mínima dentro de las prestaciones del BPS. De acuerdo a datos del informe diagnóstico, las jubilaciones mínimas pasaron de representar 5% del total de jubilaciones en 2008 a 27% en 2019. Por otro lado, del total de estas jubilaciones, 60% corresponden a mujeres.

Por lo tanto, la modificación propuesta de la forma en cómo se constituyen los montos de las jubilaciones mínimas impactará en los sectores de trabajadores y trabajadoras con menores niveles salariales y vidas laborales más intermitentes (mayoritariamente en las mujeres). Si bien la reducción de la pasividad mínima seguramente pueda colaborar con la mejora en las cuentas fiscales, lo hará al costo de aumentar los niveles de pobreza y privación en un sector muy importante de nuestra sociedad.

Hugo Dufrechou es economista, integrante de la cooperativa Comuna.