Impuestos a la forestación: entre el desconocimiento y la demagogia

En estos días el senador de la coalición de gobierno Guido Manini Ríos propuso públicamente la eliminación del tratamiento tributario favorable a la forestación. Los gobiernos del Frente Amplio ya habían legislado abundantemente en tal sentido. En 2005 se puso fin al subsidio a la forestación (equivalente a de 30% a 50% del valor de la inversión en la plantación), y en 2007 a las exoneraciones del impuesto a la renta de las actividades económicas (IRAE) y de la contribución inmobiliaria. En 2015 se incorporaron otras dos normas inspiradas en la equidad fiscal, que también alcanzaron a las empresas forestales: la obligación del pago del impuesto de primaria y una sobretasa al impuesto al patrimonio.

Subsidios y exoneraciones

La Ley de Promoción Forestal, de 1988, generó fuertes estímulos a la forestación por medio de subsidios a las plantaciones y la exoneración total de los impuestos. El objetivo de la ley, apoyada por todos los partidos, fue el desarrollo de la actividad forestal y de la industria y los servicios conexos. Ese objetivo se había alcanzado a fines del siglo XX, pero los estímulos permanecieron hasta que el gobierno del Frente Amplio inició el proceso de desmontaje de incentivos que, simplemente, ya no eran necesarios.

Cuando se eliminaron los subsidios, en 2005, la deuda del Estado con las empresas forestales por ese concepto alcanzaba a 20 millones de dólares. Es interesante observar que en Chile los subsidios a la forestación permanecieron más de 40 años a pesar de que el país ya era una potencia forestal y que sus gobiernos adoptaron el paradigma neoliberal.

En 2007 se puso fin a las exoneraciones al IRAE y a la contribución inmobiliaria aplicada a la explotación de los bosques destinados a producir madera para celulosa, una operación rentable que no necesitaba la muleta estatal. Pero se mantuvo la exoneración para el resto de los destinos forestales, en función de sus mayores efectos positivos en materia de empleo y medioambiente, así como de su menor rentabilidad, a tal punto que hoy constituyen una proporción muy baja de las nuevas plantaciones.

En 2013 se eliminó la exoneración del pago del impuesto de primaria a las explotaciones rurales, con excepción de las que ocupan menos de 300 hectáreas. El principio orientador de la medida fue la equidad fiscal, pues este impuesto alcanza incluso a las viviendas por encima de cierto valor.

También en 2013 se aprobó un adicional al impuesto al patrimonio en actividades rurales. Las empresas forestales continúan exentas del impuesto al patrimonio, pero sí están comprendidas en el adicional. Las grandes firmas forestales tributan según la tasa máxima, 1,5% de los activos afectados. Por decisión del gobierno, en 2012 la actividad forestal de Montes del Plata quedó exonerada de este impuesto como estímulo a la inversión en la planta de Conchillas, Colonia.

Otra medida importante por sus consecuencias fiscales fue terminar con una reglamentación anterior a los gobiernos del Frente Amplio, que establecía que los padrones con menos de 40% de suelos no comprendidos en los de prioridad forestal fueran exonerados por todo el padrón. La nueva normativa desestimula así la implantación de bosques en suelos que no son catalogados de prioridad forestal.

Es importante tener en cuenta que, para acceder a los estímulos aún vigentes, los bosques debieron ser clasificados como aptos por la Dirección Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y luego ser aprobados por la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama). Los bosques que no son autorizados continúan en el régimen tributario general.

Los estímulos no eran necesarios

La quita del subsidio y de las exoneraciones no afectó el ritmo de las plantaciones, y siguió aumentando la superficie con bosques destinados a la producción de celulosa. Quedó claro que aquellos ya no eran necesarios. Una consecuencia indeseable de la reducción de esos beneficios habría sido la cancelación del estímulo principal a la plantación en suelos de prioridad forestal, pues las empresas podrían optar por hacerlo en otros sin tal condición. Sin embargo, esta posibilidad ha estado controlada por la Dinama (ahora, el Ministerio del Ambiente) y por las intendencias departamentales a partir de la Ley de Ordenamiento Territorial, las que pueden no habilitar plantaciones en suelos que no sean de prioridad forestal.

La industria promovida

Las empresas de la industria de la madera se vieron favorecidas por el régimen general de promoción de inversiones, que genera estímulos fiscales en tributos nacionales, con la excepción de la contribución a la seguridad social. A ese estímulo pueden agregarse las inversiones de contrapartida del Estado, entre ellas en carreteras y, en gran medida, en el ferrocarril, promovida por el anterior gobierno.

En el proceso de avance de la forestación, las políticas implementadas por el Frente Amplio continuaron incentivando los bosques destinados a producir maderas de calidad. Llama la atención que el senador Manini Ríos apunte a eliminar las exoneraciones a estas plantaciones, medida que, por lo demás, no tendría impacto ya que en función de su incierta rentabilidad ocupan escaso territorio y no están en expansión.

Ausencias y presencias en la propuesta fiscal

Pueden aventurarse distintas hipótesis acerca de los propósitos del senador Manini al proponer eliminar el apoyo fiscal a la forestación, que, como se mencionó, ya es muy menor. Entre ellas, una convicción fundada en información insuficiente sobre la magnitud del apoyo, la atención a sectores contrarios a la forestación (no las ONG ambientalistas, sino productores que compiten por el suelo y la mano de obra rural) o incluso la construcción de los hitos que marcan un distanciamiento a mediano plazo del resto del gobierno, imprescindible para una creíble postulación presidencial.

El conjunto de propuestas fiscales de Cabildo Abierto no incluye adicionales al impuesto a las mayores rentas (como sí se hizo con los sueldos de los empleados públicos) ni a los grandes patrimonios, con el propósito de financiar los gastos adicionales en salud, empleo y empresas afectadas por la pandemia.

Las medidas para reducir los apoyos fiscales a la forestación implementadas por los gobiernos del Frente Amplio contaron con la firme y previsible oposición de las empresas forestales beneficiarias de subsidios y exoneraciones fiscales. El eco de esos intereses se sintió en medios de prensa influyentes y en los partidos de la oposición, hoy en el gobierno; una excepción a esto fue la eliminación de los subsidios a la forestación, medida apoyada por todos los partidos políticos.

En definitiva, los gobiernos del Frente Amplio desmantelaron los beneficios fiscales a la forestación, dejando pocas excepciones. Y lo hicieron contra viento y marea, incluso con la oposición de los principales partidos que hoy integran la coalición de gobierno.

La iniciativa de Cabildo Abierto suena a demagogia política.

Martín Buxedas es ingeniero agrónomo, fue profesor de Economía Agraria en la Facultad de Agronomía (Universidad de la República) y director de Opypa/MGAP entre 2005 y 2010. Yerú Pardiñas es ingeniero agrónomo, fue senador del Partido Socialista e integrante del directorio del Instituto Nacional de Colonización. Los autores agradecen la colaboración de los integrantes de la Agrupación Agro del Partido Socialista (Frente Amplio).