Frente a la nueva política exterior de Brasil, ni “pedir permiso” ni de “pedir perdón”: negociar y acordar

Muchas veces, los discursos de políticos y ministros son pura retórica, vacía de contenido sustantivo. Otras veces reflejan un cambio de época. Si se trata de la política exterior del líder regional, que es, además, vecino y uno de los socios más importantes del país, más vale prestar atención.

Según el discurso de asunción del canciller Mauro Vieira, “Brasil está de vuelta” y tendrá una política exterior “activa y altiva” que vuelva a “reinsertarlo” en el mundo: “Brasil será un socio confiable, un actor ineludible, un líder y una fuerza positiva en favor de un mundo más equilibrado, racional, justo y pacífico”.

Grandes líneas.

Frente a “la crisis sin precedentes de la gobernanza global”, “no podemos vivir con estructuras de toma de decisión obsoletas […]. Actualizar la gobernanza global en la tercera década del siglo XXI es una tarea urgente”, dijo Vieira como marco de una reivindicación histórica de la diplomacia brasileña, la necesidad de reformar y ampliar el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas. También se va a “realinear la política exterior en materia de derechos humanos”, “utilizar creativamente el G-20, los BRICS [Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica] y otros mecanismos de consulta, como el IBSA, para reforzar nuestras posiciones e intereses en temas concretos de la agenda internacional” y “desbloquear la Organización Mundial del Comercio”.

Respecto del relacionamiento con potencias, bloques y regiones, Vieira planteó que es “de suma importancia diseñar y ejecutar una estrategia ambiciosa para Asia-Pacífico y, en particular, para China, India y Japón, además de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático como un todo”; respecto de Europa, “las relaciones se reanudarán sobre una nueva base, profundizando la asociación estratégica con la Unión Europea”; con Estados Unidos “queremos relaciones en igualdad de condiciones, basadas en valores e intereses comunes, sin ningún tipo de prejuicio sobre temas y cuestiones, y libres de alineamientos automáticos”. Destacó que “África, región de la que Brasil ha estado ausente en los últimos años, volverá a ser una prioridad”.

Capítulo aparte merece la agenda ambiental: “Se requerirá una diplomacia ambiental y climática de nivel mundial, activa y decidida a defender nuestros intereses y desempeñar el papel de facilitador y generador de consensos”, teniendo en cuenta que “Brasil tiene todas las condiciones para consolidarse como modelo de transición energética y economía baja en carbono”.

El gobierno uruguayo haría bien en tomar nota de la relevancia que tendrá la política exterior en el gobierno de Lula a la hora de repensar su estrategia de relacionamiento con Brasil, que es, esperemos, la tarea a la que están abocados en el Palacio Santos. O en la Torre Ejecutiva, quién sabe.

“Nuestra ideología hacia la región será la ideología de la integración”, anunció el canciller Vieira. “Daremos especial atención a la asociación estratégica con Argentina, Uruguay y Paraguay, fortaleciendo los mecanismos bilaterales y la implementación de proyectos de interés común. El Mercosur debe ser profundizado, junto a nuestros tres socios, en áreas que inciden directamente en la vida de las personas y en el comercio intra y extrarregional, con énfasis en el avance de la liberalización y facilitación del comercio dentro del bloque, la conclusión de acuerdos externos equilibrados, la promoción de la inversión, el turismo y la facilitación del movimiento de personas y bienes”, precisó, luego de enunciar su profesión de fe integracionista. Objetivos, convengamos, que todo promotor de la “modernización” del Mercosur puede suscribir y suscribe.

Cuando se refirió a la Unión Europea (UE), Vieira afirmó que “nos interesa un acuerdo Mercosur-UE equilibrado, con ganancias reales para la economía brasileña, tanto en comercio como en inversiones, y evitando que el medioambiente sea utilizado como pretexto para el proteccionismo”. Dada la relevancia que tiene la agenda ambiental para el gobierno de Lula, no debería ser un obstáculo incorporar al acuerdo un protocolo ambiental. La creciente normativa europea que vincula el comercio con el respeto de criterios ambientales y sociales en la producción de los bienes que se exportan aconseja explicitar las reglas de juego en el propio acuerdo.

Entonces, ¿ahora sí?

De la mano del liderazgo de Lula, del asesoramiento de Celso Amorim y de la acción del canciller Vieira, ¿se resolverán los problemas de acceso a los mercados regionales y extrarregionales?, ¿ahora sí se viene la tan ansiada integración productiva, e industrial, regional? Estas parecen ser las expectativas de muchos compatriotas comprometidos con la integración.

No hay dudas de que hay un compromiso con la integración (y la reindustralización, con el vicepresidente Gerardo Alckmin al frente del Ministerio de Industria, Comercio Exterior y Servicios), pero quizás convenga tener presente que los propósitos expuestos ya fueron enunciados, y quizás aún más ambiciosamente, durante la historia reciente del Mercosur. También durante la década en la que coincidieron gobiernos progresistas e “integracionistas” en el Mercosur. Y sabemos que los resultados no estuvieron a la altura de la retórica. Plantear metas ambiciosas, incumplirlas y, posteriormente, plantear metas aún más ambiciosas no es el mejor camino para avanzar en la integración regional. Algo de eso sucede, por ejemplo, cuando se habla de una “moneda común del Mercosur”: mientras algunos lo hacen desde el más profundo desconocimiento de lo que ello significa e implicaría, otros se refieren al uso de monedas locales en el comercio regional, que es otra cosa.

Aun si se sostuviera que las nuevas autoridades brasileñas habrán de ejercer plenamente, ahora sí, su liderazgo en aras de concretar aquello de que “nuestra ideología para la región es la de la integración”, existe un conjunto de restricciones derivadas del amplio abanico político-social que sustenta el gobierno. Las condicionantes sociales (alianzas con los grupos industriales con vocación proteccionista, por ejemplo) y fiscales (necesidad de recursos, no sólo para satisfacer las políticas sociales sino, también, para sostener la gobernabilidad) que el gobierno enfrenta. La intentona del golpismo desestabilizador anuncia que el presidente Lula deberá invertir aún más recursos políticos y financieros para asegurar la estabilidad y gobernabilidad local, lo que puede conspirar, al menos parcialmente, contra la asignación de ese capital político (y financiero) para la agenda regional.

El fracaso de la estrategia oriental

La política de inserción económica internacional de nuestro gobierno es un fracaso. ¿De qué otra forma se puede calificar una política que no logró ningún acuerdo comercial, habiendo prometido cerrar una miríada de ellos cuando se estaba en la oposición, al no estar ya la política comercial sometida a perniciosas “afinidades ideológicas”, como se decía cuando gobernaba Frente Amplio?

Y si aquellas eran promesas de campaña, quizás convenga recordar al canciller Francisco Bustillo: “Uruguay no le hace asco a negociar con cualquiera, por decirlo folclóricamente. Para nosotros es bienvenida cualquier negociación que haga una mayor y mejor inserción internacional”.¹ Al parecer, no era tan fácil cerrar acuerdos comerciales, y aquella larga lista de países interesados que, se decía, esperaba por Uruguay no era tal.

Con la supuesta negociación con China en el limbo, la ¿negociación? con Turquía ¿encallada? en el estrecho del Bósforo y una reciente solicitud de adhesión al Acuerdo Transpacífico, cuya concreción, según fuentes diplomáticas, “será un legado para la próxima administración”,² lo único que el gobierno puede exhibir es un reciente acuerdo entre las zonas francas de Uruguay y Brasil. Positivo, pero bien lejos de aquellos compromisos.

El problema fue haber adoptado la “estrategia del prepo” –una “estrategia de imposición unilateral de la flexibilización” o, en términos de un conjunto de analistas, aquello de “mejor pedir perdón que pedir permiso”– para presentarse ante terceros como candidatos a negociar bilateralmente. Pero no hay tantos candidatos dispuestos a considerar a Uruguay como “la puerta de entrada a la región”, sin que la región esté dispuesta a tal vía de acceso.

Tampoco ayudó que tal estrategia fuera implementada en forma simultánea al despliegue de una actitud beligerante respecto del gobierno argentino (aquellas giras presidenciales por programas periodísticos opositores) o, respecto de Brasil, aliándose con la Secretaría de Comercio Exterior de Economía para torcer la mano de Itamaraty.

El formato de la “flexibilización” fue presentado, en abril de 2021, en una reunión del Consejo del Mercado Común del Mercosur, y más que un planteo con intención de ser aceptado, era un verdadero “divorcio exprés” (un cronograma que, paso a paso, concluía con cada socio emprendiendo su propio camino negociador). La propuesta de flexibilización de Bustillo y la ministra de Economía y Finanzas, Azucena Arbeleche, tuvo un resultado previsible: ni siquiera fue respondida.

Además, aquella “estrategia de imposición unilateral de la flexibilización” se pretendió llevar adelante con los dos candidatos, por lejos, más complejos de ser aceptados por los socios del Mercosur: Estados Unidos y China. Los tiempos y formatos de vinculación de Argentina y Brasil con cualquiera de las dos superpotencias constituye un tema, ese sí, estratégico, y que no es razonable pensar que puede ser delegado, ni siquiera marginalmente, en Uruguay.

Ya en el período de transición, el entonces presidente electo Luis Lacalle Pou mantuvo una comunicación con el entonces secretario de Estado de la administración Donald Trump, Mike Pompeo, en la que “el futuro primer mandatario planteó al jerarca estadounidense la posibilidad de avanzar en un tratado de libre comercio (TLC), ya sea bilateral o vía Mercosur”.³ De hecho, desde hace ya un buen tiempo Estados Unidos no tiene en agenda concretar TLC bilaterales.

Luego vino la propuesta a China. En una carta enviada al canciller Bustillo fechada el 6 de setiembre de 2021, y en respuesta a “la nota enviada el pasado 16 de julio”, el embajador de China, Wang Gang, dice que “acogemos la propuesta de la parte uruguaya de iniciar negociaciones de un Acuerdo de Libre Comercio (FTA) entre los dos países” y agrega que “estamos dispuestos a comenzar pronto el estudio de factibilidad conjunto, esperando concluirlo a fin de año”. Como se sabe, el famoso, y mantenido en reserva, Estudio de Factibilidad Conjunto demoró bastante más que los tres meses previstos (se terminó en julio de 2022) y, luego, silencio en el foro.

Finalmente, está el planteo de ingreso al Acuerdo Transpacífico, formalizado días antes de una Cumbre del Mercosur y semanas antes de la asunción de Lula. Una propuesta que, según dijo Bustillo, tuvo un origen bastante curioso, dada su amplia envergadura: una conversación con el canciller de Japón, el día de Reyes de 2021.⁴

No hay que olvidar el insólito relato según el cual se estaba negociando con la UE para cerrar el acuerdo comercial: “Quedan cuatro o cinco temas fundamentales por cerrar, en los que no se ha podido avanzar en todo este tiempo”, decía el canciller Bustillo.⁵ Es decir que, aunque ni usted ni nadie se haya enterado, se habría estado negociando duramente con la UE hasta muy recientemente. El problema era otro: la incorporación de un Protocolo Ambiental, imposible de concretar con Jair Bolsonaro en la presidencia de Brasil.

La plataforma de acuerdos comerciales de la que dispone el gobierno es la, tan denostada por insuficiente, legada por los gobiernos del Frente Amplio. Los récords de exportación se han alcanzado por un contexto y tendencias internacionales que han valorizado la competitividad de la agroexportación y la provisión de una amplia gama de servicios, y no a partir de nuevos acuerdos comerciales. No, no era tan fácil.

¿Qué hacer?

Lo primero es tener claro que la forma como la economía se inserta en la región y en el mundo es una de las claves para el desarrollo. El tamaño del mercado interno determina que la calidad del acceso a los mercados externos, tanto regionales como extrarregionales, es condición necesaria para cualquier propuesta de diversificación de la matriz productiva y de agregado de valor. Plantear lo último sin ser consciente de lo primero no sólo es un error, sino que genera expectativas irrealizables, con sus respectivas consecuencias en términos de frustración social y distorsión de la agenda política en debate.

Para ser aún más claro, si Argentina precisa financiamiento, Uruguay precisa mercados. Argentina, que no tiene acceso a los mercados financieros, precisa cumplir el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, obtener financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la Corporación Andina de Fomento, concretar un swap de monedas (acuerdo para intercambiar flujos de efectivo) con China e implementar el uso de las monedas locales en el intercambio comercial regional. Uruguay, por su lado, que tiene grado inversor en su acceso a los mercados financieros, precisa estabilidad en el acceso a los mercados regionales y mejorar el acceso a los mercados extrarregionales. Uno precisa el apoyo de Brasil para asegurar la fluidez del acceso a las líneas de financiamiento en las instituciones financieras (y su buena disposición en el comercio bilateral), nosotros el apoyo de Brasil para mejorar el acceso extrarregional. Las expectativas, y demandas, de Argentina y Uruguay respecto del liderazgo brasileño son bien distintas. Los pesos (geo)políticos relativos, también.

Lo segundo que se precisa es que el gobierno reconozca que debe cambiar su estrategia de inserción económica internacional. Por una u otra razón, no abundan los candidatos a alcanzar acuerdos bilaterales con un Uruguay enfrentado a la región.

Luego viene el desafío de definir la estrategia más idónea, que pasa por entender la centralidad que ocupa la política exterior en el gobierno de Lula. Son muchas las áreas en las que Uruguay puede apoyar, cooperar y trabajar conjuntamente con Brasil: la reforma de la gobernanza global, la promoción del no alineamiento activo, el apoyo al multilateralismo comercial, la promoción del respeto de los derechos humanos, el respaldo a la agenda de transición energética y climática, por ejemplo. Uruguay no tiene tamaño, pero tiene reputación y cierto camino recorrido (por ejemplo, en el tema energético).

Si no es por afinidad en las orientaciones políticas, que al menos sea por interés: el gobierno debe entender que no tiene sentido confrontar gratuitamente con un liderazgo, como el de Lula en Brasil, que aspira a un reconocimiento global. Por el contrario, el planteo debería ser que, pretendiendo un reconocimiento global, el liderazgo de Lula debería ser capaz de generar espacios para que Uruguay mejore sustantivamente el acceso a mercados extrarregionales.

Es razonable prever que Brasil también va a abrir gradualmente su economía y mejorar su acceso extrarregional: lo precisa. Lo hará en el marco de la “actualización” del Acuerdo Mercosur-UE, lo hará en el marco de las negociaciones del Mercosur que están en curso (Canadá), lo hará, eventualmente, con Estados Unidos y China. En tal sentido, “China anima a Brasil a que tenga un papel activo en la expansión de la red de acuerdos de comercio del Mercosur con sus principales socios comerciales”, dijo el embajador chino, Li Chenggang, ante la Organización Mundial del Comercio, y “está dispuesta a negociar un TLC con el Mercosur en su conjunto o un TLC con cualquier miembro del Mercosur”, según el Ministerio de Comercio.⁶

Brasil hará tal apertura a un ritmo menor al que Uruguay pretende que se concrete a través del Mercosur. En tal caso, y simultáneamente al trabajo conjunto con Brasil, se deberían construir las reglas, y las confianzas, de una “flexibilidad acordada” –por oposición a una “imposición unilateral”, y que no significa, en absoluto, promover ninguna clase de posicionamiento “subordinado” al gobierno de Lula– que permita a Uruguay avanzar a mayor velocidad en las negociaciones extrarregionales en curso del Mercosur y, llegado el caso, en negociaciones bilaterales con terceros países que presenten un interés específico. Interlocutores que, en este nuevo escenario y tejido de confianza de por medio, no deberían recibir ningún mensaje en sentido contrario emanado del gobierno de Brasil.

No se trata de “pedir permiso” ni de “pedir perdón”, se trata de “negociar y acordar”.

Gabriel Papa fue asesor en el Ministerio de Economía y Finanzas (2011-2019) y es integrante de Fuerza Renovadora, Frente Amplio