El proyecto de Presupuesto Nacional, la principal ley de cualquier gobierno, fue enviado al Parlamento el domingo 31 de agosto. Allí se detalla la asignación de recursos a todas las áreas del Estado para el quinquenio, por lo cual siempre da mucho que hablar. Es que, como se sabe, no hay políticas sin recursos, por lo que el Presupuesto señala el pasaje de los discursos a los hechos. Si bien, después, cada año hay una Rendición de Cuentas en la que se puede hacer ajustes a los montos, buena parte del asunto queda definido en esta instancia. Por lo tanto, las discusiones y los reclamos, legítimos, se hacen sentir.
Pero el Presupuesto, además de definir el gasto, es decir, los recursos que van a las distintas áreas del Estado, también define los ingresos, es decir, el origen de esos recursos. Y ese es un tema que suele generar no menos reclamos y discusiones. Si se cobran o no más impuestos y a quién se le cobran siempre es polémico. Como síntesis de esas dos cosas (gastos e ingresos), el gobierno hace la proyección fiscal, en la que estima la diferencia entre gastos e ingresos del Estado (lo que determina el déficit fiscal) y la forma en que financiará la diferencia. Esto es muy importante porque, en definitiva, las decisiones de gasto están limitadas por los ingresos y por las posibilidades de financiar el déficit. Y, en este momento en particular, es fundamental tener presente la situación de partida.
El gobierno que asumió en marzo no encontró una situación ordenada. Como se sabe, las cuentas públicas arrastran un déficit relevante desde el período anterior, el cual, además, no fue correctamente registrado ni comunicado a las autoridades entrantes, como fue detallado en notas anteriores. Para ser claros, las cuentas muestran uno de los niveles de gasto público más altos de la historia y, haciendo los ajustes para que reflejen la situación real al final del gobierno anterior, el déficit fiscal es el más alto en 30 años. Sobre esa realidad es sobre la que las actuales autoridades deben trabajar y corregir.
Es que, ante un gasto que supera los ingresos, el gobierno debe recurrir a la deuda pública. Y la deuda se acumula, y sobre ella hay que pagar intereses. Hoy Uruguay paga más de 2.000 millones de dólares al año sólo de intereses de deuda. En la medida en que la deuda crezca, el monto de intereses también lo hará, y la situación podría tornarse insostenible, obligando, en un futuro no muy lejano, a un ajuste salvaje. Basta mirar al otro lado del río para entender las terribles consecuencias (sociales y políticas) del desorden macroeconómico.
Gastos: decisión de no recortar
En ese panorama, la principal decisión política que el Presupuesto refleja es que no hay recortes. A diferencia de lo que pasó en el presupuesto del gobierno de Luis Lacalle Pou, a ningún área se le reducen los recursos. Puede parecer casi trivial, pero no lo es, tanto considerando el panorama previo como viendo lo que pasa en otros lugares. En segundo lugar, y si bien no es el centro de esta nota, se ponen más recursos en diversas áreas de gran impacto social, especialmente en apoyo a la infancia y la adolescencia (Bono Crianza, bono escolar, becas Butiá, apoyo a extensión de tiempo pedagógico, especialmente en secundaria y UTU), también en cárceles, población en situación de calle, etcétera. También es verdad que, si comparamos con las enormes cantidades de recursos puestos en estas áreas durante los dos primeros gobiernos frenteamplistas, o respecto de las expectativas y necesidades en esas y otras áreas, estos montos resultan muy pequeños y eso va a dar lugar a reclamos y conflictos, en algunos casos, justificados. Pero tampoco deberíamos olvidar que, como se decía al inicio, aún quedan tres rendiciones de cuentas por delante, en las que, si las condiciones se dan, será posible reforzar algunas áreas.
Apuesta a aumentar ingresos
La segunda decisión, indispensable para corregir el preocupante déficit fiscal recibido sin que haya recortes de gastos, es la de incrementar los ingresos. No se puede achicar el agujero fiscal recibido, a la vez que se decide gastar más, sin incrementar los ingresos del Estado. Y ese crecimiento tiene tres pilares. El primer pilar es la apuesta a acelerar el crecimiento económico. Si la economía crece más, con las mismas tasas de impuestos, la recaudación aumenta. El segundo es el aumento de la eficiencia de la Dirección General Impositiva (DGI), de forma de bajar la evasión fiscal: que todos paguen lo que tienen que pagar es otra forma de incrementar la recaudación sin afectar a los que cumplen con sus obligaciones. El tercero es el más polémico, el que ha generado más ruido y sobre el que me quiero extender. Se trata de la decisión de realizar ajustes de impuestos, gravando actividades antes no gravadas.
En esta dirección hay cuatro cambios relevantes, todos ellos en el buen sentido, gravando sectores con alta capacidad de pago o generando condiciones más justas por otras vías. El gráfico que acompaña la nota, construido a partir de la comparecencia del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en el Parlamento, muestra la recaudación esperada por cada uno de ellos.
“Impuesto a las multinacionales”
La novedad tributaria más importante es la aplicación del “impuesto mínimo global” a las empresas multinacionales. En este caso se trata de aplicar en Uruguay un acuerdo internacional al que Uruguay adhirió formalmente en 2021, pero que nunca aplicó. De hecho, en América Latina, hasta el momento, sólo Brasil lo está aplicando. Ese acuerdo, un importante avance de la gobernanza democrática global, surge de constatar lo difícil que es cobrarle impuestos a las grandes empresas multinacionales. Se trata de grupos económicos muy poderosos, con más capacidad financiera que muchos estados y que, al operar a escala global, pueden burlar las normas tributarias de los países. Tienen facilidades para transferir sus ganancias a cualquier parte del mundo y especialmente a los lugares donde las tasas de impuestos son más bajas o nulas.
Esperemos que la demagogia y la defensa de intereses poderosos, disfrazadas de defensa de los contribuyentes, dejen paso a la honestidad; que los responsables de entregar el gobierno en tan deplorables condiciones se hagan cargo.
El acuerdo implica que las empresas que facturen más de 750 millones de euros al año deben pagar, al menos, 15% de impuestos sobre sus ganancias y que, si no las pagan en los países en que operan, deben pagarlas donde tienen sus casas matrices. En Uruguay, alcanzaría a aquellas empresas que operan en zonas francas, ya que las demás ya pagan la tasa de impuesto a la renta de las actividades económicas (IRAE) general del país, de 25%. De esta manera, la decisión de aplicar esa norma implica que las empresas involucradas, en vez de pagar donde tienen sus casas matrices (países desarrollados) paguen en Uruguay.
A todas luces parece una decisión acertada y valiente, ya que, si bien se trata de un acuerdo internacional, muy pocos países en desarrollo lo han aplicado y todavía no está claro qué va a pasar, ya que la administración de Donald Trump retiró a Estados Unidos del acuerdo y está atacándolo.
De forma complementaria, aunque por fuera del acuerdo internacional, hay otra medida que va en el mismo sentido. Se trata de eliminar una exoneración que existe sobre los dividendos cobrados por accionistas extranjeros de empresas uruguayas, cuando en sus países de origen esos dividendos están gravados. O sea, esos inversores pagan impuestos en sus países de origen por ganancias obtenidas en Uruguay, pero acá están exonerados. En ese caso, estarán cubiertos por el impuesto a la renta de no residentes (IRNR) y podrán descontar ese pago en sus países.
IRPF a colocaciones en el exterior
A veces se dice, sin fundamento, que en Uruguay el capital no paga impuestos. Y si bien así fue durante mucho tiempo, desde la reforma tributaria de 2007 durante el primer gobierno del FA eso ya no es cierto. En particular el IRPF categoría I se aplica sobre cosas como dividendos (ganancias de empresas repartidas a sus propietarios), intereses (por tener dinero depositado), rentas (por tierras u otras propiedades inmobiliarias), entre otras formas de ganancias de capital. Sin embargo, originalmente, sólo cubría a las ganancias de capital en el país y no a las que uruguayos obtuvieran del exterior. Pero ya en 2011, en otro gobierno del FA, eso se modificó y el IRPF empezó a gravar también los rendimientos por colocaciones de capital en el exterior.
Sin embargo, lo que aún no está gravado son las ganancias de capital por colocaciones en el exterior. Es decir, están gravados los rendimientos del capital, pero no la revalorización del capital. Esto puede sonar a trabalenguas, pero un ejemplo puede ayudar a entender. Algunos inversores uruguayos compran acciones de empresas extranjeras. Los dividendos pagados por esas acciones ya están cubiertos por el IRPF. Pero si este inversor, en cierto momento, vende algunas acciones a un valor superior al que las pagó originalmente, lo que obtiene es una renta por revalorización del capital. Esas rentas, muy habituales a través del funcionamiento de los fondos de inversión, no estaban cubiertas y ahora lo estarán.
Otra vez, se trata de cobrarles a sujetos de alto nivel económico y que, en vez de invertir en el país, están invirtiendo en el exterior. Por eso llaman mucho la atención las críticas que la oposición está haciendo a este cambio, señalando que podría afectar la inversión en Uruguay. Por el contrario, el sistema actual discrimina en contra de la inversión en Uruguay, donde estas rentas están gravadas. ¿Cómo va a afectar a la inversión en el país un impuesto a las colocaciones en el extranjero?
“Impuesto Temu”
El último de los cambios tributarios es el que ha hecho más ruido, aunque es por el que menos se espera recaudar. En rigor, sólo consiste en extender el IVA a transacciones que estaban excepcionalmente exoneradas. Aquí el dilema está entre, por un lado, los beneficios de la competencia, que obliga a los importadores locales a ajustar los altísimos márgenes que suelen recargar a los productos importados y que todos debemos pagar y, por otro lado, establecer reglas justas para todos. Es que los comerciantes locales no sólo tienen que pagar IVA, a diferencia de estas plataformas, sino que afrontan un amplio conjunto de otros gastos para beneficio de la sociedad, desde salarios y contribuciones sociales hasta tasas municipales y tarifas públicas.
La solución propuesta parece muy razonable. Gravar esas compras, como se grava con IVA por cualquier compra, haciendo un poco más justas las condiciones de competencia de los comerciantes locales, pero a la vez aumentar el monto máximo que se puede comprar por las plataformas (de 600 a 800 dólares anuales por persona), para aprovechar los beneficios de la competencia.
Quienes desde la oposición critican este cambio oscilan entre la incoherencia de justificar que compras a empresas extranjeras estén exoneradas de impuestos que sí hay que pagar cuando se compra en comercios locales, y la demagogia de proponer sacar o bajar el IVA para todos. Que propongan bajar impuestos cuando, como ya se comentó, dejaron el gobierno con un nivel de déficit histórico, que hoy debemos afrontar todos los uruguayos, debería ser motivo de vergüenza.
Pasando raya
En definitiva, las novedades tributarias del Presupuesto parecen, en todos los casos, ir en el buen sentido. Se trata de avanzar en el concepto de que “paguen más quienes tienen más” (claramente las grandes multinacionales o las personas con colocaciones en otros países son parte de quienes “tienen más”), y de generar condiciones de competencia más justas para todos. La exoneración total que disfrutan las plataformas de compra digital es desleal contra el comercio formalmente instalado e incentiva la evasión fiscal.
Esperemos que la demagogia y la defensa de intereses poderosos, disfrazadas de defensa de los contribuyentes, dejen paso a la honestidad; que los responsables de entregar el gobierno en tan deplorables condiciones se hagan cargo y, por una vez, pongan el hombro para sacar el país adelante, y que, al menos este aspecto del presupuesto, sea aprobado por todos los partidos políticos.
Fernando Isabella es coordinador del Centro de Estudios Etcétera.