Un piso universal para los adultos mayores

Esta nota forma parte de un ciclo de artículos que está publicando la diaria sobre dinámicas de población y su vínculo con el desarrollo, en una iniciativa conjunta con el Fondo de Población de Naciones Unidas.

A nivel internacional se reflexiona y se discute cada vez más acerca de financiar con impuestos, y no con contribuciones especiales de seguridad social (CESS), determinadas prestaciones universales no contributivas (pensiones por edad avanzada, discapacidad, etcétera). Estos debates han surgido como parte de la evolución producida en sociedades democráticas que cuentan con los sistemas tributarios más equitativos y que han desarrollado un Estado de bienestar que provee un amplio espectro de prestaciones sociales universales, como ser jubilaciones, pensiones mínimas, atención sanitaria, sistemas de cuidados, entre otros. De manera cada vez más frecuente se implementan servicios de asistencia social y se avanza hacia el otorgamiento de ingresos básicos mínimos de amplia cobertura, financiados con impuestos.³ Estos esquemas se apartan de las fuentes de financiamiento fundadas sobre las CESS,⁴ que determinan un vínculo directo, o un beneficio económico particular, proporcionado al contribuyente.

En varios países existe en la actualidad un piso básico universal para las prestaciones monetarias de vejez, invalidez y sobrevivencia, que se encuentra financiado íntegramente por recursos de Rentas Generales (impuestos). Este modelo, que procura apuntalar derechos universales a la ciudadanía, se complementa con regímenes contributivos tradicionales de reparto, nocionales o de capitalización universal.

El origen de este tipo de propuestas, como modelo de ciudadanía básica universal propio de los países socialdemócratas y algunos países liberales con tradición laborista, ha estado vinculado a las ideas tradicionales de creación de una renta básica universal; adicionalmente, en algunos casos, este tipo de prestaciones se ha relacionado con el concepto de renta negativa y ha dado lugar a planteos que sostienen la conveniencia de que en los sistemas de impuesto a la renta personal se deben integrar todas las categorías, tanto la situación de personas cuyos ingresos son alcanzados por este instrumento tributario, los contribuyentes, como la de aquellas personas que deberían ser beneficiarias de un “impuesto negativo” por no alcanzar un ingreso mínimo o vital.

Los fundamentos de la creación de una prestación del tipo renta básica en la vejez de amplia cobertura en Uruguay deberían apartarse de los planteamientos clásicos, en la medida en que nuestro sistema de seguridad social presenta rasgos específicos que vuelven más relevante otro tipo de consideraciones relacionados con problemas de equidad distributiva y con la necesidad de unificar regímenes parciales de prestaciones no contributivas que, de hecho, se financian con recursos de Rentas Generales. Los elevados niveles de cobertura pasiva y de formalidad que existen en la actualidad en el mercado de trabajo uruguayo hacen que el diseño de este tipo de prestación deba atender a consideraciones diferentes a las que han servido de fundamento para la creación de esquemas de renta básica en otros países de la región.

La introducción de un esquema de seguro económico universal en la vejez en Uruguay debería aprovecharse, además, para atender inequidades tributarias derivadas de la inexistencia de un esquema de liquidación integrada del impuesto a la renta personal. Los avances en esta dirección volverían más equitativo el sistema de tributación para la totalidad de los contribuyentes, incluso para las personas que opten por seguir trabajando después de la jubilación.

Renta básica y seguridad social

Desde una perspectiva moderna de la economía de la imposición, el Informe Mirrlees (2011) “Diseño de un sistema tributario óptimo” (2011),⁵ de Reino Unido (RU), abona la idea de unificar el impuesto sobre la renta personal (IRP) con las cotizaciones a la seguridad social (CSS). A este respecto, ante la oposición de sucesivos gobiernos a la integración de ambas clases de tributos, el denominado Informe Mirrlees (2011) expresa que “la razón principal es el llamado principio contributivo, la idea de que la seguridad social (SS) encarna una forma de seguro social en el que las contribuciones crean derecho a las prestaciones. Es cierto que la SS se originó como un pago a cambio de prestaciones específicas. Sin embargo, en la práctica, el vínculo entre las contribuciones y los derechos ahora es muy débil. Las contribuciones aumentan con la renta, los beneficios no. De lejos, el mayor beneficio de la SS es la pensión pública, estatal. Ahora es bastante difícil vivir en Reino Unido y no tener derecho a una pensión básica completa”.

Aportando fundamentos en el mismo sentido, Atkinson (2016)⁶ en su obra Desigualdad propone contrastar “SS vs. AS vs. IB”, donde SS corresponde a seguridad social, AS a asistencia social e IB a ingreso básico. Este autor plantea que seguramente “los lectores están familiarizados con la seguridad social y con la asistencia social, pero la idea de un ingreso básico requiere alguna explicación. IB es un pago que se hace a todos los ciudadanos, independientemente de su estatus en el mercado de trabajo, financiado por la tributación general. Semejante idea puede sonar extravagante, pero de hecho está relacionada cercanamente con la exención personal en el impuesto al ingreso. Bajo la mayoría de los regímenes de impuesto al ingreso personal no se paga ningún impuesto hasta que el ingreso alcanza un cierto umbral”.

Las contribuciones de Atkinson aportan, de hecho, el primer fundamento de una propuesta de renta básica vinculada directamente con el monto mínimo no imponible (MNI) de los impuestos a la renta personal. En el caso de Uruguay, se define un umbral no gravado por el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) que para los ingresos del trabajo ha sido establecido en 84 bases de prestaciones y contribuciones (BPC) anuales, mientras que en el caso del impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS) el MNI se ha fijado en 96 BPC.⁷

¿Cuál es el fundamento del MNI? ¿Debería corresponderse con un ingreso personal básico de subsistencia no gravado? ¿Es posible asociar este concepto a que todas las personas deberían tener garantizado un ingreso mínimo o vital, similar al de la referencia establecida en los sistemas tributarios?

En principio, no resulta en absoluto obvio que en los regímenes impositivos de renta personal deba existir siempre un mínimo no imponible. De hecho, cuando se creó en 1799 el impuesto al ingreso en Reino Unido, existía un umbral de 100 libras y no tributaban aquellos que tuvieran ingresos inferiores, pero quien tuviera un ingreso superior a dicho monto debía contribuir por la totalidad de su ingreso, o sea desde la primera libra percibida. Obviamente, un esquema de este tipo no funcionaba como un mínimo no imponible, sino sólo como umbral de gravabilidad.

En términos numéricos, si el MNI funcionara como umbral de gravabilidad y quien superara dicho mínimo quedara alcanzado por todos sus ingresos, sería lo mismo no cobrarle el impuesto en ese tramo a quien tiene ingresos superiores que hacerle una transferencia directa a quien tiene cero ingresos, por un monto igual al MNI multiplicado por la tasa o alícuota definida para el primer tramo de la escala.

Actualmente en Uruguay todos los contribuyentes de IRPF y de IASS no pagan una alícuota del impuesto por el MNI (por ejemplo, el 10% correspondiente a la alícuota del primer tramo). Esto sería equivalente a pagarlo (si correspondiera) y percibir una transferencia directa por igual importe, que anule el impuesto pagado. El punto es que quien no tiene ingresos hoy no recibe la transferencia directa, denominada renta negativa.⁸ Naturalmente, en un intervalo de ingresos desde cero hasta el MNI, existe un universo de personas con ingresos intermedios, cuyo tratamiento tributario debería evaluarse con cuidado y analizar la alternativa de transferir el monto que surge de la diferencia entre los distintos tipos de ingresos percibidos por la persona y el ingreso básico mínimo definido, correspondiente al seguro económico mínimo universal a la vejez.

La realidad uruguaya

De esto se trata conceptualmente, de la creación en Uruguay de un esquema de ingreso básico mínimo asegurado en la vejez y financiado desde el sistema tributario (impuestos recaudados por la Dirección General Impositiva (DGI) y no con CESS recaudadas por el Banco de Previsión Social (BPS). Una propuesta primaria podría cubrir a todas aquellas personas que lleguen a determinada edad, que podría determinarse entre la edad promedio de retiro de la actividad general (63 años) y la fijada para la actual pensión a la vejez (70 años). De manera arbitraria, la edad de referencia podría establecerse a los 68 años y toda persona que alcanzara esta edad percibiría un monto de dinero que representaría lo que hemos denominado un seguro económico universal en la vejez (SEUV).

Un aspecto especialmente relevante que debe ser tenido en cuenta al diseñar este tipo de instrumento, y que requiere un análisis más profundo, es si el actual sistema de prestaciones múltiples (contributivas y no contributivas) que existe en nuestro país puede compatibilizarse con una prestación de esta naturaleza. Esto resulta clave si es que se pretende lograr un diseño que tenga debidamente alineados los incentivos comportamentales que procuren evitar la informalidad y la interrupción temprana del ciclo laboral activo. En realidad, la integración al sistema de seguridad social de una prestación de este tipo, que implica el otorgamiento de un beneficio más amplio que el actual de pensión a la vejez (que pretende atender sólo a personas en situación de vulnerabilidad), debería contemplar la situación específica del beneficiario y no su contexto familiar, como ocurre en el régimen actual.

Importa subrayar, además, que el actual sistema de seguridad social en Uruguay ya cuenta con un componente importante de prestaciones que se financia desde Rentas Generales (impuestos). El tema es que, en la práctica, el destino de estos recursos no es transparente, ya que abarcan tanto el financiamiento del componente contributivo como las prestaciones no contributivas. Por otra parte, tal como funciona este esquema híbrido en la actualidad, no existe una arquitectura tributaria consistente que armonice el régimen tributario general con las contribuciones especiales a la seguridad social y, mucho menos, con el resto de los derechos que involucran prestaciones sociales a activos y pasivos.

Si se considera la información aportada por el Boletín Estadístico del BPS de 2020, 33% de las erogaciones contributivas por invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS) correspondientes a 2019 se financiaban a partir de los aportes de Rentas Generales (incluyendo las transferencias directas y los impuestos afectados), que complementan el monto de recursos generados a través de ingresos genuinos por concepto de contribuciones personales y patronales al sistema IVS. Si se agregan las erogaciones que el BPS realiza por otros conceptos “contributivos”, como el seguro por enfermedad, el seguro de desempleo y otros gastos, el financiamiento desde Rentas Generales trepa hasta alcanzar el 46% del total de las erogaciones. El aporte de Rentas Generales, como proporción de las erogaciones realizadas, es aún superior en el caso de los servicios de retiros militares y policiales.

Si se analiza desde la perspectiva de los ingresos, el porcentaje de aportes provenientes de Rentas Generales, más los impuestos afectados, representan en conjunto 46% de las erogaciones totales del BPS (17,3% más 28,9% de los ingresos totales), lo que representa una cifra del orden de 5,5% del PIB de la economía uruguaya correspondiente a 2019. Esta magnitud es superior al 4,5% del PIB que correspondería a un escenario de base en que se implementara una prestación universal mensual en la vejez de 18.076 pesos, lo que representa 50% MNI del IASS año 2020, equivalente a cuatro BPC.

Seguro económico universal en la vejez para Uruguay

La propuesta de un seguro económico universal en la vejez (SEUV) se fundamenta en la conveniencia de consolidar los aportes provenientes de impuestos afectados y de Rentas Generales, para orientarlos hacia el financiamiento de una renta básica mínima asegurada en la vejez. Dicho movimiento quitaría opacidad a los déficits actuariales del sistema contributivo y permitiría un debate más transparente sobre los ajustes paramétricos de dicho sistema, contribuyendo a mejorar la calidad del debate sobre la sostenibilidad financiera del sistema contributivo. Un abordaje de este tipo contribuiría a clarificar el debate acerca de la equidad del sistema de prestaciones, en la medida en que se definiría una garantía universal de ingresos para todos los ciudadanos durante la vejez, con independencia de las contribuciones al sistema de seguridad social realizadas a lo largo de su ciclo de vida.

En primera instancia, estos temas deberían ser abordados desde una perspectiva que no tuviera en cuenta de manera explícita las restricciones técnicas y de economía política inherentes a la definición de un sistema de beneficios mínimos amplio, inclusivo y dinámico, en que no existieran problemas de evasión fiscal y de informalidad laboral. Obviamente, el diseño definitivo del SEUV requeriría a posteriori la consideración de estas dimensiones, ya que pueden plantear problemas operativos derivados de las interacciones entre el nuevo instrumento y el resto de las prestaciones contributivas y no contributivas.

Las principales fortalezas de una propuesta de este tipo son:

1. Incrementar la eficiencia del sistema de prestaciones mediante la unificación de esquemas parciales que existen en los diversos componentes del sistema de protección social en nuestro país.
2. Dotar de transparencia al destino de los recursos de Rentas Generales afectados a la seguridad social y los programas de asistencia social, contribuyendo a explicitar los múltiples subsidios intergeneracionales que existen en nuestro país.
3. Aumentar la equidad de acceso a prestaciones de servicios vinculados a los reales “años de actividad”, en un mundo donde el trabajo adopta, cada vez más, nuevas características y formas de remuneración, tanto en actividades formales como informales;¹ históricamente, como ejemplo, los servicios vinculados a cuidados, con características de género femenino y no remunerado, son el aspecto más evidente.
4. Mejorar las condiciones de acceso a prestaciones a aquellas personas que, aun cuando no configuren causal jubilatoria por no tener los mínimos años de actividad requeridos, han realizado aportes durante distintos períodos de su trayectoria laboral.²
5. Lograr una mayor integración y cohesión social, propiciando la consolidación de un esquema formal de derechos económicos para los adultos mayores, estableciendo un esquema de transferencias monetarias por encima de la línea de pobreza y, al mismo tiempo, eliminando prestaciones de carácter estigmatizante.
6. Definir un esquema para la actualización del SEUV que asegure el mantenimiento del poder de compra de la prestación, la que permitiría desvincular su mecanismo de ajuste de las fórmulas establecidas para las prestaciones contributivas del sistema de seguridad social, obviamente, siempre que no se contravengan normas constitucionales.

En el diseño de la SEUV deberían contemplarse las particulares implicaciones que tiene el hecho de que en el sistema tributario uruguayo exista un impuesto que grava los ingresos de los “activos” (IRPF) y otro de los “pasivos” (IASS). La ocasión de incorporar nueva normativa referida a la posibilidad de seguir trabajando después de jubilarse, que permitiría la generación de ingresos por trabajo a personas previamente jubiladas, produciría una mayor inequidad respecto del sistema actual, en el que estos casos son minoritarios o excepcionales. Es decir que, si una persona genera ingresos como activo y como pasivo deberá liquidar de forma independiente y no integrados el IRPF y el IASS, por lo que por una parte de sus ingresos tributaría a partir de unas franjas y alícuotas progresionales, mientras que la otra parte de sus ingresos liquidaría a partir de otra escala de alícuotas. A esto habría que agregar las posibles distorsiones que se derivan de la existencia de aplicar dos mínimos no imponibles. Esto provoca situaciones evidentes de inequidad, vertical⁹ y horizontal,¹⁰ que deberán evitarse, tal vez con una liquidación conjunta a manera de ingresos “cedulares”, en el marco de una liquidación integrada del impuesto a la renta personal. Esta situación, actualmente extraordinaria, pasaría a convertirse en corriente u ordinaria.

Adicionalmente, y asumiendo la óptica de la gestión integral del sistema, deberá ser incorporada la información individual de ingresos, a efectos de la transferencia (total o parcial), que se realice a cada persona que llegue a la causal objetiva de 68 años y no tenga ingresos, o que estos, de cualquier naturaleza y sumados, no lleguen al monto definido para la SEUV. En este sentido, no debe perderse de vista que, en nuestro país, existen capacidades instaladas (de capital humano y tecnológicas) en las administraciones tributarias (DGI y BPS) para coordinar y ejecutar estas políticas sin inconvenientes, sin costos incrementales importantes de administración y gestión, o de cumplimiento para los ciudadanos contribuyentes y/o beneficiarios.

El diseño del SEUV debería, además, atender consideraciones de índole presupuestal, directamente vinculadas con el análisis de suficiencia de los recursos y teniendo en cuenta las actuales proyecciones de crecimiento poblacional (incluida la transición demográfica). En este sentido, es importante precisar que el alcance de la propuesta refiere a personas que sólo se beneficiarían del ingreso asegurado (SEUV) cuando no lo hubieran logrado mediante otras vías (jubilaciones, pensiones, ingresos de trabajo, rentas de capital u otras rentas). Este aspecto es particularmente importante, ya que en nuestro país existen numerosos sistemas de prestaciones parciales y casos de pluripasividad, por lo que el universo de personas con ingresos corrientes al monto del SEUV sería un porcentaje relativamente menor respecto del universo de personas que conformarían la causal de 68 años.

El costo incremental del SEUV podría financiarse a partir de la eliminación de exoneraciones de CESS y/o a través de cambios en el diseño del IRPF (incluyendo, por ejemplo, liquidaciones unificadas para personas con ingresos activos y pasivos).

Estimación preliminar de costos

Para definir los costos brutos y netos asociados a la creación del SEUV en Uruguay es necesario determinar la cantidad de personas mayores de 68 años, distinguiendo entre aquellas que perciben y que no perciben otro tipo de prestaciones. Las estimaciones requieren procesar la información de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) elaborada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) correspondiente a 2019.

El escenario de base que se utiliza para las estimaciones es el siguiente:

» Edad: 68 años
» Monto de prestación universal: 18.076 pesos (50% MNI del IASS año 2020, 50% sobre 36.152 pesos mensuales, equivalente a cuatro BPC)
» Monto mínimo para prestación complementaria: 18.076 pesos

Los resultados de las estimaciones se expresan en valores corrientes en moneda nacional, en dólares, como porcentaje del PIB y como proporción del monto de las transferencias al sistema de seguridad social.

Los costos brutos de la creación del SEUV se estiman, simplemente, multiplicando el monto de la prestación otorgada por la cantidad de personas que recibirán la transferencia. El costo neto se calcula a partir de la determinación de aquellas prestaciones que sean adicionales o complementarias a los ingresos obtenidos (es decir, se les otorga una partida complementaria a los individuos que ya reciben prestaciones o ingresos para asegurar que lleguen al umbral mínimo). El costo bruto prestación BPS/AFAP refiere al costo si se otorga una prestación a todos los mayores de la edad definida que se encuentran cubiertos en la actualidad por el BPS y/o el sistema de capitalización individual (ninguna otra caja). El costo neto prestación BPS/AFAP hace referencia al costo si se otorga una prestación complementaria para llegar al mínimo definido en las personas mayores de la edad (es decir, se otorga a los individuos la diferencia entre el monto establecido y su ingreso por prestaciones).

Consideraciones finales

En la actualidad nuestro país se encuentra abocado a discutir una reforma del sistema de seguridad social y, a tales efectos, se ha encomendado a la denominada Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) la tarea de elaborar un diagnóstico y asesorar al Poder Ejecutivo respecto de los ejes de acción que deberían priorizar las iniciativas reformistas. Este documento procura incorporar un análisis que va más allá de las propuestas de ajustes propias de la seguridad social y, particularmente, de la posible incorporación del denominado comúnmente Pilar 0. Este trabajo, en cambio, propone incorporar un seguro económico universal a la vejez desde una mirada integral del sistema tributario, considerando los tributos como fuente de financiamiento de los bienes y servicios públicos recibidos, con objetivos de equidad, eficiencia y suficiencia. La propuesta contempla, además, que Uruguay tiene una cobertura pasiva (contributiva y no contributiva) de la seguridad social muy elevada, por lo que las ideas de base de la creación de la nueva prestación se apartan de la situación típica en que se plantea la incorporación de este tipo de instrumento para subsanar déficits de envergadura en lo que refiere a la cobertura pasiva.

Por otra parte, parece oportuno subrayar que la propuesta se distingue, claramente, del concepto clásico de renta básica universal (actualmente presente en múltiples debates a nivel internacional). La prestación que se está proponiendo para nuestro país tiene como objetivo fundamental resolver problemas parciales de cobertura que aún persisten en el sistema de seguridad social, atendiendo criterios de equidad que derivan de las fuentes de imposición para el financiamiento de las prestaciones y de las condiciones de acceso a los beneficios del Estado de bienestar durante la etapa de la vejez.

Una herramienta del tipo del SEUV contribuiría en nuestro país a incrementar la eficiencia del sistema de prestaciones a través de la unificación de esquemas parciales, dotando adicionalmente, de mayor transparencia al destino de los recursos provenientes de rentas generales y de afectaciones directas de tributos que son volcados, actualmente, al financiamiento del sistema de seguridad social y de múltiples programas de asistencia social.

Gustavo Viñales Guillama es contador público, máster en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria, investigador asociado del CINVE.