El diálogo social no se limitará a modificar la ley jubilatoria e incluirá propuestas sobre infancia y adolescencia

El economista Rodrigo Arim dirige el organismo del Estado que tendrá como cometido coordinar el diálogo sobre protección y seguridad social. En entrevista con la diaria, adelantó las características que tendrá ese proceso y opinó sobre otros temas que están en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Afirmó que las obligaciones financieras que debería afrontar OSE si se aprueba la iniciativa Neptuno “distan de ser las razonables para un proyecto de estas características”, sostuvo que las empresas públicas tienen que tener una conducción “compatible con los objetivos que establezca el propio Poder Ejecutivo” y habló del vínculo con las intendencias. Recordó que el gobierno de Luis Lacalle Pou discontinuó el Fondo de Infraestructura Metropolitano y defendió que el área metropolitana requiere “una visión especial, porque es donde vive la mayor parte de la población”.

Esta semana se anunció la creación de la Comisión Sectorial de Protección y Seguridad Social. ¿Cuáles deberían ser para el Poder Ejecutivo los ejes de discusión prioritarios en este proceso?

Hay una prioridad que va a venir del Ejecutivo, y puede haber otros planteos que vengan de otros actores, de la sociedad civil o de los partidos políticos, que también van a ser parte del diálogo. En primer lugar, el concepto de protección social y seguridad social hace foco en lo que entiendo debería ser una forma de discutir el estado de bienestar uruguayo para el siglo XXI, o sea, analizar cuáles son las contingencias, los riesgos y las vulnerabilidades para los que deberíamos tener mecanismos de protección previstos desde las políticas públicas, desde que nacemos hasta que fallecemos. Y verlo en forma general quiere decir también analizar la consistencia de estos instrumentos y no ir a focalizar en un aspecto en particular o en grupos determinados de la sociedad. Yo entiendo que en el diálogo lo que deberíamos incluir son aquellos componentes sustantivos en términos de cobertura por distintas etapas vitales y que no hagan referencia a grupos específicos.

La creación de la Sectorial de Protección y Seguridad Social para mí tiene dos lecturas que son bien relevantes. La primera es que estamos utilizando una disposición constitucional, que es la posibilidad de que la OPP cree comisiones sectoriales con el objetivo de coordinar transversalmente políticas. No es un instrumento ad hoc, está previsto en la propia Constitución. Además, esta comisión sectorial va más allá del diálogo social. O sea, hay un conjunto de agendas que tienen que ver con protección y seguridad social que van a seguir teniendo un tratamiento en el marco de la sectorial.

La comisión entonces va a seguir funcionando más allá de la tarea del diálogo en particular.

Exactamente. La primera responsabilidad de la sectorial es implementar el diálogo. Pero su existencia no culmina con el diálogo. El diálogo sí inicia y culmina, con un período que está establecido en el propio decreto: es hasta el 30 de abril de 2026. La sectorial está pensada como un dispositivo institucional para que sea un espacio desde donde se puedan discutir aspectos vinculados a la protección social. ¿Qué vamos a incorporar en el diálogo? Bueno, aquellos aspectos que son medulares para la protección de la infancia, de la adolescencia, para colaborar en los procesos de tránsito desde la adolescencia hacia la adultez. Que permita también una cobertura razonable durante la vida activa de las personas y que finalmente también, por supuesto, tenga una cobertura razonable cuando nos retiramos del mercado de trabajo y tenemos la necesidad de recurrir a otro tipo de instrumentos para subsistir, en particular, los sistemas previsionales.

La sectorial la estructuramos de tal manera que tiene un Ejecutivo donde están los ministerios directamente relacionados (Trabajo y Seguridad Social, Desarrollo Social, Economía y Finanzas, Salud Pública), la OPP y el Banco de Previsión Social [BPS], como un actor externo al Poder Ejecutivo. Y un plenario en el que estamos incorporando a los actores sociales.

¿Por qué no se mencionó explícitamente la participación de los partidos políticos cuando se anunció el inicio del diálogo?

Porque los partidos políticos no están en la sectorial. Ese es un dispositivo de vínculo del Poder Ejecutivo, de quienes somos responsables de la política, con los actores sociales a nivel de plenario. Los partidos políticos de manera normal actúan en el nivel del Parlamento; entonces, como la sectorial es un dispositivo permanente, la idea es que ahí estén los actores sociales emitiendo opiniones, generando demandas, consultando. Están el movimiento sindical, las cámaras empresariales, la organización de jubilados y pensionistas, pero también, por ejemplo, todos los actores de la sociedad civil que están vinculados a cuidados o que están vinculados a infancia.

Y el diálogo sí es más amplio, implica incorporar todos los partidos políticos con representación parlamentaria, al Poder Ejecutivo y a actores sociales. Va a haber tareas preparatorias, que van a comenzar con cierta celeridad, posiblemente también con espacios de apoyo que provienen de otras áreas: la OIT [Organización Internacional del Trabajo], puede ser la Cepal [Comisión Económica para América Latina y el Caribe], puede ser el PNUD [Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo] en algunas áreas, el mundo académico también. El diálogo va a tener componentes de consulta y componentes de discusión. Nuestra idea original es que además tenga cierta expresión territorial, que se traslade hacia distintos departamentos.

Mencionabas los ejes prioritarios del diálogo, hablaste de infancia y adolescencia, por lo que imagino que el producto que finalmente va a enviar el Poder Ejecutivo al Parlamento no va a ser sólo eventualmente una propuesta de cambios a la reforma jubilatoria del gobierno de Luis Lacalle Pou, sino también otros proyectos de ley.

Te lo digo más enfáticamente: no va a ser solamente eso. Efectivamente, puede ser una o varias leyes. A priori, la idea es que cuando culmine el diálogo con su informe –donde se van a explicitar posiciones, en algunos casos acuerdos, esperemos que sean lo más generales posible, pero también puede haber discrepancias sobre cuáles son algunos caminos a recorrer en temas de protección y seguridad social–, ese informe va a ser público, y el Poder Ejecutivo tomará la decisión de armar proyectos de ley o un proyecto de ley que articule modificaciones a lo largo de todo el sistema de protección social. Pero claramente, el foco no son solamente jubilaciones, es bastante más grande y no estamos hablando sólo de recursos, estamos hablando de mejorar la eficacia de algunas políticas. Quizás unificar algunos instrumentos de protección social en la infancia para mejorar su potencialidad, hacer que dialoguen los sistemas de cuidados con los sistemas de protección vinculados a transferencias de ingreso... o cómo dialogan los sistemas de becas con los sistemas de asignaciones familiares. Ese tipo de cosas son parte, quizás, de lo que podrían ser elementos a pensar en este esquema. Ahora, siempre con la lógica y bajo un criterio de sustentabilidad. Sustentabilidad financiera: nosotros tenemos la responsabilidad de tener claro cómo se comporta el financiamiento del sistema de protección social y transmitir a la sociedad con transparencia cuáles son los recursos que se requieren para cubrir esas necesidades y cuáles son las estrategias que tiene el Estado uruguayo para poder hacerlo.

El plan de gobierno del Frente Amplio (FA) propone incrementar las transferencias de la Tarjeta Uruguay Social (TUS). Eso va a ser un componente de este diálogo por la protección social que concluye en 2026, pero al mismo tiempo el gobierno tiene que mandar a mediados de este año una ley presupuestal al Parlamento. ¿Cómo van a conciliar los distintos tiempos para las propuestas en términos presupuestales?

En términos presupuestales, por supuesto, la ley presupuestal ordena las prioridades del gobierno y ordena también los compromisos que el plan de gobierno asume. En el caso de la protección social, puede ser que se incorporen [a la ley presupuestal] ciertos compromisos para ser financiados en los primeros años y que luego esas políticas sean reformuladas en marcos más generales. En el caso de la TUS, hay un compromiso de incrementar los gastos. Bueno, posiblemente eso tenga un reflejo en el presupuesto quinquenal, pero simultáneamente va a ser objeto de discusión cuál es el rol que tiene esa prestación en particular en un marco más general de protección, por ejemplo, de la infancia. Y de vuelta, cuando hablamos de financiamiento, hablamos de recursos, pero también puede ser que hagamos la propuesta de tal manera de darle sustentabilidad financiera en el largo plazo.

Los mecanismos de financiamiento también van a ser tema del diálogo.

Van a estar arriba de la mesa. Cualquier medida es viable si demuestra ser sustentable en el tiempo, o con recursos frescos o con reasignación de recursos actuales. Por ejemplo, a través de la unificación de prestaciones, puede ser un mecanismo.

¿Considerás que deberían incorporarse nuevos mecanismos de financiamiento?

No tengo una posición a priori al respecto. Creo que en Uruguay el sistema de protección social en general tiene espacios para pensar en ganancias de eficacia y eficiencia importantes, a partir del rediseño de algunos instrumentos. Por supuesto que va a haber que invertir más en seguridad social y protección social, más en infancia. Parecería haber un consenso político al respecto. Pero la mirada global genera una visión muy importante que es explicitar cuándo necesitamos invertir en el futuro más inmediato en cada uno de los tramos etarios, y simultáneamente cuál es la mejor estrategia que podemos desarrollar para financiar eso y darle sustentabilidad en el tiempo.

Hablaste de la transición de la adolescencia a la adultez, ¿están pensando en mecanismos como extender las asignaciones familiares un poco más en el tiempo vital de las personas?

Esa agenda puede ser perfectamente pertinente. Y quizás lo que hay que hacer es no solamente pensar en esa agenda, sino pensar en la forma en que se relacionan los mecanismos que tenemos para cubrir hasta la adolescencia, hasta los 17 años, y los mecanismos que tiene el Estado uruguayo, por ejemplo, para darles soporte a los jóvenes cuando ingresan al mercado laboral por primera vez o cuando van a estudiar con ciertos grados de vulnerabilidad en el proceso terciario.

En materia jubilatoria, Yamandú Orsi dijo en el debate presidencial que, si ganaba el FA, quien quisiera jubilarse a los 60 años lo iba a poder hacer. Otros actores de gobierno hablan de jubilarse a los 60, pero en determinadas circunstancias. ¿Cuál va a ser la postura del gobierno sobre este tema?

Hay un espacio para reconstituir derechos de acceso a la jubilación. Yo entiendo que la ley [de reforma jubilatoria] que fue aprobada –esto es una opinión personal– genera cierto espacio de rigidez en ese aspecto. Por un lado, me parece que un principio rector que tenemos que asumir e internalizar es que está bien que las personas, si vivimos más tiempo y vivimos con salud más tiempo, desarrollemos tareas laborales por un período también más prolongado, y eso es parte del desarrollo de la sociedad en general. Entonces creo que es correcto generar incentivos para que las personas sigan trabajando. Pero también es importante analizar la posibilidad de acceder al derecho de la jubilación antes, ante circunstancias que lo ameritan. Es parte de la agenda que tenemos que discutir: cuáles son los instrumentos que podemos utilizar para que ese grado de flexibilidad se pueda incorporar sin perder esta lógica.

¿Pero eso quiere decir que habrá una posibilidad irrestricta de las personas de jubilarse a los 60 años?

Ahí quizás haya que ver características personales o que sean muy estilizadas [comportamientos típicos], porque no vamos a ver a cada individuo en forma aislada... o condiciones determinadas. Eso me parece que es parte de la discusión que tenemos que ver, o sea, si es irrestricto, implica en todo caso generar un incentivo fuerte para que las personas no avancen rápidamente sobre la jubilación, o tiene que ver con incorporar algún componente de carácter más demográfico o de historias laborales que pueda establecer algún grado de diferenciación en función de eso.

¿Te preocupa el monto actual de las jubilaciones mínimas? ¿Considerás que eso es un punto importante en la discusión?

Creo que Uruguay, si pensamos en términos de equidad y con una mirada de izquierda, siempre tiene que pensar en la situación de las ciudadanas y ciudadanos con mayor nivel de dificultades; por tanto, los dispositivos que mejoren el nivel de ingreso para aquellos que tienen menor nivel de ingreso son importantes. Acá hay que hacer dialogar todo, porque no es solamente la jubilación mínima; puede ser la jubilación mínima y otros ingresos que tengan las personas. No es lo mismo la situación de alguien que percibe una jubilación y ese es su único ingreso, que aquellos que perciben una jubilación y además tienen otros ingresos.

¿Hay márgenes para modificar el sistema de las AFAP? Ahí hay claramente posiciones distintas dentro del FA.

El programa de gobierno con claridad dice que el pilar de ahorro individual va a permanecer. El tema es si tenemos espacio, y yo creo que lo tenemos, para incorporar instrumentos que permitan ganar en eficacia y en eficiencia a ese pilar. Entonces, más que pensar en que no haya actores provenientes del sector privado, el tema es ver cuáles son las reglas de juego que operan en ese pilar. Y esto tiene que ver también con cómo solemos analizar la economía: mercados que tienen cierto grado de concentración requieren ciertos grados de intervención para asegurarse de que las ganancias de la operativa del mercado sean generales. Desde ese lugar es importante pensar estas cuestiones.

¿Habría que seguir modificando las condiciones de jubilación en el caso de la Caja Militar?

Mi posición personal es que hay espacio todavía para mejorar la interacción de la Caja Militar, pero también de todas las cajas paraestatales. Creo que no es el elemento central del diálogo, pero por supuesto es un elemento que tiene que ver con el funcionamiento en general y con la sustentabilidad general del sistema. Por lo tanto, es válido pensar que puede ser un ingrediente a tener en cuenta.

La experiencia de los procesos de diálogo en anteriores gobiernos del FA indica que estas instancias pueden fortalecer los vínculos con organizaciones sociales, pero también pueden generar frustraciones. Desde el punto de vista de la política, ¿qué riesgos te parece que afronta el gobierno en este diálogo social?

En momentos históricos en los que parece que la democracia, como la entendemos en general, está en cuestión en muchos lados del mundo, apostar al desarrollo de democracia deliberativa sana es clave en varios aspectos. Democracia deliberativa quiere decir tener la capacidad de discutir, intercambiar y discrepar. Y procesar diferencias, no buscar unanimidades, que no existen en las sociedades. Las sociedades, en algún sentido, estamos atravesadas constantemente por el conflicto y es parte de la vida social. El problema es cómo las sociedades afrontan los conflictos. Si lo afrontan a través de mecanismos institucionalizados, transparentes, democráticos, construimos sociedades más sanas y más cohesionadas. Y creo que es parte de lo que tenemos que lograr hacer y el aporte de este tipo de instancias. Eso no quiere decir, por supuesto, que todas las expectativas de todos los actores van a estar incorporadas al diálogo, ni que todas las posiciones de todos los actores en cada uno de los temas van a estar reflejadas en un proyecto de ley. Quiere decir que se van a poder explicitar esas diferencias y también los grandes acuerdos. Y esperemos, y en esto soy optimista, que los grandes acuerdos nos van a encontrar juntos a muchos actores de la sociedad civil y a la enorme mayoría del sistema político.

Un presupuesto “cuidado” y dos empresas públicas en problemas

Dijiste esta semana que el próximo presupuesto debería ser “mesurado”. ¿Cuáles van a ser las grandes áreas de prioridad presupuestal de cara a la próxima ley de presupuesto?

Las grandes áreas de prioridad presupuestal van a tener que ver con los compromisos que asumió el gobierno, que están explicitados en un conjunto de objetivos. En el último Consejo de Ministros, desde Presidencia se nos orientó a los distintos integrantes del gabinete sobre cuál es la responsabilidad específica en cada uno de ellos. Ahí van a estar los grandes componentes de la prioridad presupuestal. Por ejemplo, ciencia y tecnología; nos comprometimos en el área social en lo que tiene que ver con la TUS, las becas escolares. Todos esos compromisos van a estar incorporados en la ley de presupuesto quinquenal. En un proceso de cuidado, por supuesto, del presupuesto, porque estamos en situación de crecimiento anémico y estamos con fragilidades persistentes en el plano fiscal. Digo persistentes porque la situación fiscal que heredamos es básicamente la que había en 2019, no hubo mejoras en este período, y eso genera cierta atención. Tenemos que buscar la manera de que en cinco años haya cierto espacio de convergencia en el plano de los requerimientos de gastos y de ingresos que tiene el Estado uruguayo. En ese proceso, el crecimiento económico es una fuente central de aumento de bienestar de las sociedades y también es lo que puede sostener el incremento de ingresos para financiar parte de estas actividades. El crecimiento económico es clave. No hay ejemplos históricos que muestren crecimiento sostenido con equidad en ausencia de crecimiento económico. Retomar el crecimiento económico es una condición necesaria para desarrollar agendas relativamente audaces en otros espacios de política.

Imagino que no hay medidas mágicas, ¿pero hay alguna iniciativa que apunte específicamente a potenciar el crecimiento económico?

Hay un conjunto de medidas que puede apuntar en esa dirección, que van desde desburocratizar el acceso a algunas políticas, facilitar y bajar los costos de transacción con el propio Estado por parte de quienes toman decisiones de inversión –la inversión es un elemento clave–, hasta apuestas más a mediano y largo plazo, pero que son súper importantes en el Uruguay de hoy, por ejemplo, el tema de ciencia y tecnología y su aplicación en el ámbito económico. La ciencia y la tecnología no son solamente para crecer o para desarrollar o complejizar la estructura productiva de una sociedad. Debe ser aplicada en distintos ámbitos de la sociedad para generar bienestar. Pero no hay crecimiento económico de mediano y largo plazo en Uruguay sin pensar que en esto tenemos que tener un espacio de política mucho más punzante en términos de la capacidad para incidir en la incorporación de ciencia y tecnología en la estructura productiva. Ese es un camino indudable. También la formación de las gurisas y gurises, en lo que Uruguay sigue teniendo algunas dificultades. Tenemos todavía algunos embudos relevantes en el acceso al derecho a la educación secundaria y terciaria. Uno no puede pensar estrategias de crecimiento sin tomar en cuenta estas dimensiones.

Mencionabas la educación y la ciencia como áreas centrales para el crecimiento, ¿eso va a tener un correlato presupuestal?

Ese esfuerzo se va a hacer. Por supuesto, está condicionado a cuál es el conjunto de prioridades del resto del gobierno, pero ahí hay un área claramente de priorización. Vamos a ir monitoreando no solamente el grado de inversión, sino qué hacemos con esos recursos.

La OPP va a participar en el rediseño del sistema institucional de ciencia y tecnología, ¿allí cuál es la prioridad?

Estamos trabajando junto con [el asesor presidencial] Bruno Gili en esto. Hay dos aspectos. Uno, va a haber una nueva institucionalidad; posiblemente sea una Secretaría. Dos, hasta ahora hemos innovado institucionalmente: hemos creado la ANII [Agencia Nacional de Investigación e Innovación], la ANDE [Agencia Nacional de Desarrollo], Uruguay XXI. Pero no hay un espacio claro de conducción de estos aspectos que tienen que ver con ciencia y tecnología, que esté centralizado y que sea capaz de orientar una política en general. Que tenga potentes brazos ejecutores que son estas agencias, pero a la misma vez un diseño, seguimiento y evaluación que tenga una coherencia nacional. Y eso es parte de la agenda que estamos impulsando. Nos faltan otros instrumentos de política y también estamos trabajando en ellos, en el área de ciencia, tecnología e innovación. Pero además nos falta claramente mejorar nuestras capacidades de diseñar políticas, que sean de alcance nacional y que no dependan solamente de una u otra agencia. Falta un espacio de conducción, o sea, ¿cuáles son los ejes centrales de la política y quién aplica esa política?

Mencionaste que están analizando otras políticas en esta área.

Ahí hay espacio para analizar otros aspectos, que tienen que ver con cuáles son los mecanismos de promoción de inversiones que tiene Uruguay, con mejorar esos mecanismos de promoción de inversiones, mejorar también la capacidad de atraer inversiones provenientes del extranjero, con algunas orientaciones que generen buenas externalidades para la economía uruguaya en general. Lo que no hay es una varita mágica. Hay un conjunto de instrumentos de política y de áreas de política donde tenemos que accionar para intentar generar los incentivos para que Uruguay mejore su desempeño en términos de crecimiento económico.

Durante la transición manifestaste preocupación por la situación de las empresas públicas, concretamente de OSE. ¿Cuál es la situación de las empresas públicas después del gobierno de Lacalle Pou y qué se proyecta en el gobierno del FA?

La asunción de Pablo Ferreri en OSE nos da un poco de tranquilidad a todos, que haya una nueva conducción de OSE, que está en una situación de cierta fragilidad, con el no cumplimiento de los planes financieros anuales sin una explicación clara. Ancap está en una situación un poquito distinta, pero también comienza 2025 con algunas debilidades. Algunas de ellas heredadas de que la refinería estuvo parada más tiempo de lo previsto en 2024 y eso tampoco fue internalizado en los ingresos de la empresa a través del mecanismo de tarifas; por lo tanto, eso generó cierto endeudamiento de la empresa que hay que tomar en cuenta. Y el resto de las empresas públicas tienen un comportamiento más ordenado en general.

Lo que sí estamos trabajando desde el gobierno es para que haya una conducción del accionar de las empresas públicas que sea consistente con los planes de gobierno. Y eso lo hemos hablado con la ministra de Industria y Energía, con Fernanda [Cardona]. Por supuesto, también con Economía y con aquellos actores que están directamente involucrados en esto. Desde el Poder Ejecutivo y con la dirección de las empresas vamos a tomar decisiones que sean consistentes con esta lógica que estoy planteando, con presupuestos quinquenales que tienen que lograr planificar razonablemente bien el comportamiento de las empresas, con empresas que tienen que priorizar aquellos aspectos de inversión que son más claves para generar externalidades positivas al resto de la economía y asegurar su sustentabilidad. Pero con una conducción que tiene que ser compatible con los objetivos que establezca el propio Poder Ejecutivo.

Que no actúen de manera aislada.

Eso mismo.

Hablamos recién de OSE. El gobierno dijo que iba a renegociar el contrato del proyecto Neptuno, por lo tanto se podría asumir que se va a hacer. ¿No te preocupan los costos financieros que le va a generar a OSE esta iniciativa?

El proyecto Neptuno a varios de los integrantes del gobierno nos preocupa por varias dimensiones. Es un contrato que está firmado, por lo tanto cuidar la institucionalidad uruguaya también quiere decir usar las herramientas que están en el propio contrato para analizar y rever aquellos mecanismos que se entienden pertinentes. Creo que no está resuelta cuál va a ser la situación del proyecto Neptuno.

¿No está resuelto si se hace o no?

Me parece que hay que ser cautos; lo que en todo caso está resuelto es que se van a utilizar todos los mecanismos que están previstos en los marcos contractuales e institucionales de Uruguay. Y el camino final habrá que ver cuál es. Yo creo que justamente lo que se abre ahora es un período en el que se va a analizar las posibilidades de rever las características que tiene el proyecto. Y su concreción o no concreción.

¿Y el costo financiero, en particular, te preocupa?

El costo financiero en particular, desde mi perspectiva, es un elemento que tiene su preocupación, y que es un componente más, además de los cuestionamientos de corte medioambiental o de la pertinencia sobre las características de la obra y su capacidad de solucionar los problemas de producción de agua potable que tiene Uruguay. Entiendo que las obligaciones financieras que se derivan distan de ser las razonables para un proyecto de estas características.

Respecto de la asignación de recursos a las intendencias por parte del gobierno nacional, ¿hay alguna cuestión a rediscutir? Montevideo, por ejemplo, se queja mucho de que le toca poco dinero en comparación con otros departamentos.

Sí, yo creo que, tomando en cuenta que hay ciertas restricciones fiscales importantes y que hay que priorizar también el apoyo que se puede hacer a los gobiernos departamentales, es claro que se discontinuó el fondo metropolitano en el gobierno anterior. El área metropolitana es un área que requiere, no una mirada privilegiada para nada, pero sí una visión especial, porque es donde vive la mayor parte de la población en tres departamentos que no tienen espacio de coordinación interinstitucional. Lo podemos ver en términos de recursos también, pero en todo el aparato de políticas que apuntan al vínculo entre gobierno nacional y gobiernos departamentales hay mucho espacio para mejorar.

La OPP, y esta es la mirada que tenemos junto con el subdirector Jorge Polgar, debe ser un espacio que potencie y fomente las ganancias de eficacia, haciendo que coordinen los ministerios con los gobiernos departamentales, las empresas públicas con los gobiernos departamentales. Administramos varios fondos distintos, que finalmente son adjudicados a partir de preocupaciones departamentales, lo cual está muy bien. Pero a veces no nos hemos hecho la pregunta en forma sistemática sobre si hay inversión en el territorio de las empresas públicas, de los ministerios, que pueda permitir la complementariedad de acciones.