En las últimas semanas salieron a la luz diversos casos de contrataciones de familiares en organismos públicos y se discutió respecto de la alta cantidad de designaciones directas de funcionarios públicos, particularmente en algunas intendencias del interior. Animados en gran medida por la discusión que se da en los medios de prensa y las redes sociales sobre los casos puntuales, se comenzó a configurar una agenda por parte del sistema político. Varios dirigentes señalaron que “hay que cortar con esto” y se volvió a escuchar el reclamo “queremos un Estado más eficiente”.(1)
Es difícil no estar de acuerdo con que el Estado no puede ser un espacio para que los políticos hagan ingresar discrecionalmente a familiares o militantes (esto último, casualmente mucho menos discutido). Sin embargo, las discusiones sobre el nepotismo terminan ocultando otros asuntos de reforma de los recursos humanos en el sector público. Aquí quisiera llamar la atención sobre otros fenómenos que a mi juicio son más relevantes, tanto en su magnitud como en las distorsiones que generan en la administración pública.
1. El alto número de designaciones directas en el sector público es un dato preocupante. Es verdad que ese fenómeno es más serio en los gobiernos departamentales que en otras reparticiones públicas, pero sería erróneo pensar que en organismos del nivel nacional no existen mecanismos, al menos, poco transparentes de ingresos vía contratos mediante entidades del derecho privado.
2. Tenemos más de 30 personas públicas no estatales de las cuales conocemos muy poco respecto de sus recursos humanos y sus mecanismos de ingreso. A eso hay que sumarles las empresas subsidiarias de las empresas públicas. He aquí una verdadera caja negra de gestión pública.
3. Tenemos una administración pública muy politizada. Con ello no me refiero al ingreso masivo de militantes, de hijos, nietos o parejas de políticos, sino a que los cargos de confianza política llegan hasta niveles relativamente profundos de la administración; en muchos casos estos deberían ser cargos concursados. Esto no es ilegal ni cuestionable desde un punto de vista ético, pero afecta las lógicas que priman en niveles medios de la administración en tanto limita las posibilidades de ascenso (¡esto ya se dijo en 1972![2]) e incluso le quita responsabilidad a la burocracia respecto del funcionamiento de las políticas.
4. Muy vinculado a lo anterior, tenemos un fenómeno extendido de encargaturas, es decir, situaciones en las que una persona ocupa un cargo para el que no concursó. Esto sucede cuando, como consecuencia de la ausencia de concursos de ascenso o del desplazamiento de quien ocupa el cargo, se ubica a otra persona por razones de confianza política (lo que no inhibe su pericia técnica). Ello no agranda el número de funcionarios (o si lo hace, no es significativo) pero distorsiona la carrera administrativa y los incentivos de los funcionarios para formarse y acceder a mejores cargos.
Cualquiera de estos puntos requiere un análisis en profundidad y la construcción de datos que nos permitan conocer con mayor detalle la magnitud del problema. Lamentablemente, con la excepción –más reciente– del primero no han sido parte de la discusión sobre los recursos humanos del sector público.
El tema que se ha puesto en agenda ha sido la contratación de familiares y la necesidad de reforzar los controles en los casos de nepotismo. Atacar este fenómeno es sin duda compartible por razones de transparencia y buena gestión; sin embargo, las medidas que se han puesto sobre la mesa, como prohibir el ingreso de familiares, recortar cargos públicos o directamente restituir la prohibición de ingreso de funcionarios responden a una agenda reactiva que no está directamente orientada al fondo de la cuestión. Es decir, mejorar el desempeño del sector público o, como se ha hecho cada vez más popular: la gestión por resultados.
¿Qué se puede hacer para contar con un servicio público más meritocrático y orientado a resultados? Desde ya no hay respuestas simples; la mayoría suelen ser soluciones de largo plazo y con múltiples condicionantes. Sin embargo, quisiera centrarme en dos aspectos que creo que son fundamentales. El primero es más práctico y el segundo, si se quiere, más ideológico.
Liderazgo de la alta burocracia
La evidencia sobre el tema señala que el liderazgo de la alta burocracia es un factor decisivo para desencadenar administraciones más orientadas a resultados. (3) Una forma de desarrollar ese liderazgo es mediante la creación de un segmento de Alta Dirección Pública. Es decir, un cuerpo específico y diferenciado de funcionarios en el vértice de la gestión pública.
El desarrollo de un segmento directivo o Alta Dirección Pública es una de las principales acciones utilizadas para modernizar la gestión pública y la calidad de los servicios en el mundo. Algunos estudios señalan que más de 75% de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos tienen algún tipo de cuerpo directivo específico. (4) La Alta Dirección Pública implica un reforzamiento de los criterios de mérito y capacidad de gestión, combinado con una responsabilidad por los resultados alcanzados, buenos o malos. Por ejemplo, un estudio en Chile (5) mostró que la presencia de la Alta Dirección Pública logró mejorar indicadores de gestión hospitalaria en su sistema de salud. En la misma línea se han desarrollado otros estudios para Perú. (6)
Uruguay ha tenido marchas y contramarchas con este asunto. Los intentos desarrollados en el primer gobierno de Tabaré Vázquez fueron posteriormente desarmados en el gobierno de José Mujica y, de allí en más, no se ha intentado consolidar un cuerpo de funcionarios al vértice de la estructura administrativa que pueda ser el interlocutor entre la dirección política y las oficinas públicas que les toca liderar. Las razones de nuestro atraso respecto del tema son varias, entre ellas las reticencias del sistema político a renunciar a las designaciones políticas en los cargos más altos, resistencias sindicales, y en un sentido general, falta de acuerdos políticos sobre el rumbo de las reformas. (7)
La creación de una Alta Dirección Pública no está exenta de problemas y riesgos de politización. A su vez, conlleva un proceso paulatino de desarrollo de capacidades, y seguramente remuneraciones competitivas con el sector privado. Muy posiblemente implique, también, la reducción de cargos de confianza política en niveles medios y medios-altos de la administración.
La desconfianza como problema
El segundo aspecto tiene que ver con la instalada desconfianza hacia la burocracia. La agenda de políticas hacia el servicio público no pasa tanto por la creación de capacidades, mejores funcionarios, más formados y a quienes, por tanto, exigirles más, sino más bien por contener, evitar que ingresen, que devuelvan los viáticos, que trabajen en los feriados laborables. La sospecha como base de las reformas. Esta imagen ha sido fomentada también por cierta idealización de la eficiencia del sector privado, “el verdadero motor del país” al que el sector público no hace más que complicarle las cosas.
Uruguay debe reinventar su burocracia y tiene condiciones para eso. Sin estar en absoluto en una situación ideal, tiene ventajas: sistemas de reclutamientos ya instalados, niveles bajos de corrupción, niveles de formación profesionales adecuados (quizá no para todas las áreas), salarios públicos en recuperación, entre otros indicadores. Las recetas de reformas del sector público, y en particular de sus recursos humanos, que parten de la desconfianza, como las que se escuchan desde varios actores políticos, estarán condenadas al fracaso. Podrán ser exitosas en contener el gasto, pero difícilmente lo sean en mejorar los resultados y la calidad de los servicios públicos.
En síntesis, los “escándalos” e ingresos irregulares al Estado siempre serán tema de debate y está bien que así sea, pero el liderazgo político podría ayudarnos a mover la aguja hacia una discusión más profunda sobre el desempeño del sector público menos presa de coyunturas, desconfianzas y respuestas sencillas.
(1). Sobre esta discusión recomiendo una excelente columna de Andrés Prieto en la diaria: “La muerte de la política”.
(2). Oszlak, O (1972). Diagnóstico de la administración pública. PNUD.
(3). Moynihan, De Ingraham, P (2004). “Integrative Leadership in the Public Sector. A Model of Performance-Information Use”. Administration & Society, Vol. 36, Nº 4, 427-453. Cavalluzzo, K, e Ittner, D (2004). “Implementing Performance Measurement Innovations: Evidence from Government”. Accounting, Organizations and Society Nº 29, 243-267.
(4). Lafuente, M; Manning, N y Watkins, J (2012). “International Experiences with Senior Executive Service Cadres”. Recently Asked Questions Series, Banco Mundial.
(5). Lira, L (2012). “Impacto del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) en la gestión hospitalaria: un análisis empírico”. Estudios Públicos, (131), 61-102.
(6) Cortázar, J; Fuenzalida, J, y Lafuente, M (2016). “Sistemas de mérito para la selección de directivos públicos. ¿Mejor desempeño del Estado? Un estudio exploratorio”. Nota Técnica Nº IDB-TN-1054, BID.
(7). Ramos, C, y Scrollini, F (2013). “Los nuevos acuerdos entre políticos y servidores públicos en la Alta Dirección Pública en Chile y Uruguay”. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 22(1), 11-36.
Alejandro Milanesi (una versión anterior de este artículo fue publicada en el blog razones y personas)