La explosión de solidaridad de las gremiales agropecuarias

#AlCoronavirusLeGanamosEntreTodos es el hashtag del momento. En este marco de unión y solidaridad nacional, el martes pasado el ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca Carlos Uriarte anunció que el sector agropecuario había presentado una propuesta de aporte de 100 millones de dólares al Fondo Coronavirus, una cifra muy significativa que representaría “el 25% del total de dicho fondo”. El ministro elogió la medida y la presentó como “un aporte espontáneo del sector agropecuario”, celebrando esta “explosión de solidaridad” de las gremiales agropecuarias. Pronto los medios de comunicación se hicieron eco del solidario gesto titulando “Gremiales agropecuarias donarán 100 millones de dólares al Fondo Coronavirus”.

Sin embargo, estos 100 millones de dólares no surgen de una colecta entre los empresarios del sector, sino de un mecanismo más complejo: 40 millones vendrían del Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA), 20 millones del Instituto Nacional de Carnes (INAC) y 40 millones de la renuncia de créditos fiscales durante 12 meses. A diferencia de la niña Victoria de Cerro Largo, que donó sus ahorros llevándoselos en mano al Presidente, o de algunas donaciones en especie realizadas por las gremiales el mes pasado (arroz, papas, latas de carne, leche en polvo), esta propuesta es bastante más difícil de comprender y desentrañar.

Desde diferentes sectores han surgido cuestionamientos sobre si efectivamente corresponde considerar esta propuesta como una “donación” de las gremiales. Revisando la prensa encontré cinco grandes críticas que se me ocurrió titular así: la crítica institucional, la conceptual, la legal, la de magnitud y la político-filosófica. En lo que sigue se detallan estas críticas, con el objetivo de comprender qué tan “donación” es este aporte. Al final del artículo se plantea un ejemplo de política alternativa que podría ayudar a clarificar la discusión sobre de dónde vienen y de quién son estos famosos 100 millones de dólares.

Los aportes del INIA e INAC y las tres primeras críticas: la institucional, la conceptual y la legal

En primer lugar, existe una crítica institucional. El INIA y el INAC son personas jurídicas de derecho público no estatal. El directorio del INIA tiene dos representantes del Poder Ejecutivo y dos de los Productores, y tiene como objetivo “formular y ejecutar los programas de investigación agropecuaria”. Por su parte, el directorio del INAC tiene dos miembros del Poder Ejecutivo, tres de los productores y tres de la industria, y tiene como objetivo la “proposición, asesoramiento y ejecución de la Política Nacional de Carnes, cuya determinación corresponde al Poder Ejecutivo”. En caso de que los ingresos del INAC superen sus gastos, se deberán destinar a la promoción e investigación. Nótese entonces que ambas instituciones no son apéndices de las gremiales agropecuarias, sino organismos públicos que tienen como objetivo proponer y desarrollar políticas sectoriales. Quienes sostienen esta crítica institucional plantean que puede no estar mal la idea de enviar recursos de estos organismos al Fondo Coronavirus, pero en todo caso es una propuesta de redireccionamiento de recursos de una política pública (de investigación agropecuaria o de política de carnes) a otra (de contención frente a la pandemia), pero no una donación. A tal punto esto sería así que para realizarse no basta sólo con la voluntad de las gremiales (como sucedería en el caso de una donación), sino que debería ser también considerada por el resto del directorio.

La segunda crítica es conceptual. El planteo de quienes defienden el carácter de donación es que, en tanto parte del financiamiento de estos institutos son tributos específicos que paga el sector agropecuario, entonces las gremiales tienen derecho a plantear su redireccionamiento, y por esta razón constituyen una donación. Si esta lógica es aceptada, se abre un camino interesante. Es como si usted fuera al almacén y luego de comprar yerba, pan, leche y fideos, hinchara el pecho y le dijera al almacenero “Cacho, por favor te pido que el IVA de estos productos lo dejes en una cajita aparte, que lo quiero donar al Fondo Coronavirus”. O como si hoy de noche usted se sentara en la mesa y, lápiz en mano, escribiera una carta a la Cra. Margarita Faral, directora de la Dirección General Impositiva (DGI), que dijera “Estimada Margarita, por intermedio de la presente le solicito que las retenciones de IRPF de los próximos tres meses los mande directo al Fondo Coronavirus”.

En sintonía con lo anterior, es relevante destacar que los fondos de estos organismos no son aportados en un 100% por las gremiales agropecuarias. En el caso del INIA, una parte importante de su financiamiento proviene de rentas generales, o sea de todos los uruguayos. En el caso del INAC, sus recursos principales surgen de una tasa sobre las exportaciones y otra sobre la venta en el mercado interno: un tercio de los ingresos de INAC proviene de la carne que compramos los uruguayos. Por lo tanto, de concretarse este mecanismo de aporte, tampoco sería descabellado que usted, estimado lector, cuando vaya a la carnicería a comprar carne picada, le solicite al carnicero que lo felicite por la amable y generosa donación que está haciendo al Fondo Coronavirus. Nada mejor que comer unas buenas albóndigas caseras y al mismo tiempo estar generosamente aportando a la patria.

La tercera crítica es legal. El ex director de INAC Alfredo Fratti plantea que para realizar estos aportes se deberían procesar cambios en las leyes orgánicas de los Institutos, porque no podrían dedicarse a algo que no fueran sus cometidos específicos. Es decir, no sólo debe tener aceptación, como planteaba la primera crítica, de los representantes del Poder Ejecutivo en los directorios; requeriría también aprobación del Poder Legislativo. Y aquí hay un punto interesante, porque si para realizar esta transferencia se necesita además una ley específica que habilite a mover esos fondos, entonces parece ser un caso diferente al de una donación, que en esencia es un aporte voluntario en donde uno dispone libremente de los recursos propios.

Los créditos fiscales y la crítica de magnitud

La cuarta crítica es sobre la magnitud del aporte, en particular de los restantes 40 millones de dólares, que consisten básicamente en “la renuncia a los certificados de crédito fiscales correspondientes al Impuesto del 1% sobre la venta de semovientes, que fueran generados durante un plazo no prorrogable un año a partir del 1/5/2020 y hasta el 30/4/2021”. Sí... así dicho es medio difícil de entender. Básicamente, la idea es la siguiente: desde 1960 los productores pagan un impuesto de 1% (hasta 1990 era 3%) cada vez que venden ganado, y ese dinero va a las intendencias del interior. Desde 2012, cuando pagan ese tributo obtienen un papel que se llama “crédito fiscal” y luego, cuando tienen que pagar algo en BPS o en DGI, en lugar de ir con dinero van con ese papel. Lo que se está proponiendo es dejar de recibir por un año estos papeles de crédito fiscal que sirven para pagar impuestos.

En la medida que el cambio implicaría que un monto que ahora no se paga pase a pagarse, es más entendible considerar esta propuesta como un aporte genuino de las gremiales. Sin embargo, sobre la magnitud del fondo, el ex director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto Álvaro García ha manifestado que el valor planteado por las gremiales no condice con las cifras oficiales, y que si se miran los datos de 2019, sería como máximo la mitad: 20 millones de dólares. El Director de la Asesoría Macroeconómica del Ministerio de Economía y Finanzas, Hernán Bonilla, planteó en el parlamento una estimación máxima también muy inferior a la de las gremiales: 25 millones de dólares. El aporte final, ahora incierto y muy difícil de cuantificar porque se podrían seguir pagando esos impuestos con certificados fiscales antiguos (se vencen a los cuatro años), sólo se podrá ver finalmente el año que viene, cuando se sepa efectivamente cuánto se ha pagado con créditos fiscales y cuánto con dinero.

La crítica político-filosófica

El título de esta quinta crítica es en realidad una excusa para agrupar un conjunto de interrogantes que dispara este episodio, que son mucho más profundas que la discusión puntual sobre si esto es una donación o no. ¿Qué sucederá en el futuro próximo, cuando tengamos que discutir cómo distribuir los costos de la crisis? ¿Se va a arrancar planteando que el sector agropecuario “ya puso” 100 millones de dólares? ¿Cómo se une este mensaje de donación con la visión política del Presidente de que los costos de la salida de la crisis no recaigan sobre los dueños del capital, sobre “el malla oro”? ¿El financiamiento del Fondo Coronavirus descansará fundamentalmente en este tipo de “aportes solidarios” (públicos de altos ingresos, cargos políticos, sector agropecuario)? ¿Si es así, cuánto realmente es un fondo con recursos nuevos y cuánto es simplemente un fondo de reasignación de gasto público? ¿No tenemos un problema serio con un conjunto de agencias (INAC, INIA, Instituto Nacional de Vitivinicultura, Instituto Nacional de la Leche, etc.) que tienen como parte de su financiamiento tributos específicos, provocando en sus contribuyentes el sentimiento de ser “dueños” de esa política y por lo tanto con potestad de definir el direccionamiento de esos fondos públicos? ¿No rompe este modelo la razonable separación entre esquema de financiación (de acuerdo a capacidad contributiva) y definición de objetivos de política pública (tomada bajo mecanismos democráticos)? ¿No debería avanzarse en un esquema de eliminación de financiamientos de agencias con impuestos específicos, para pasar a un financiamiento a partir de rentas generales?

Alternativas en las que quedaría claro el carácter de donación

Antes de reflexionar sobre propuestas alternativas, vale decir que desde la perspectiva de quien escribe no es lo más conveniente ponerse a discutir quién aporta hoy al Fondo Coronavirus, sino que el aumento transitorio de gasto para lidiar con la crisis actual debería ser financiado fundamentalmente con deuda (para profundizar en este punto, ver artículo sobre los préstamos contingentes publicado el 4 de abril). En esta línea se han manifestado el Instituto de Economía de la Universidad de la República (“ni entre las medidas relevadas, ni entre las sugeridas por la OCDE se hallaron disposiciones que tuvieran como objetivo incrementar la recaudación...”) y la Confederación de Cámaras Empresariales (“hay que gastar los 400 millones de dólares, los 500 millones de dólares, los 600, lo que salga, y eso lo vamos a devolver nosotros mismos con futuros impuestos y ya habrá tiempo de ahorrar y ya habrá tiempo de hacer cambios”).

Pero la discusión ya está sobre la mesa. Debe reconocerse que sí hay un componente de “buen gesto” en la propuesta de la gremiales agropecuarias, en tanto que ellas son de alguna manera quienes más se benefician de la actividad del INIA y el INAC, los institutos que resignarían recursos. Sin embargo, esto es una cosa, y otra cosa muy distinta es plantear que la propuesta constituye una donación al Fondo Coronavirus.

¿Cómo quedaría más claro que las gremiales agropecuarias están realizando una donación? Una primera alternativa sería que las gremiales directamente depositen 100 millones de dólares en la Cuenta Corriente en dólares 1556713-29 del Banco República que puso a disposición el gobierno para que la ciudadanía realizara sus donaciones. Debe reconocerse que esta opción entraña dificultades administrativas en el armado de la vaquita entre los productores que seguramente la haga inviable.

Una segunda alternativa podría ser sustituir la compleja iniciativa actual por una medida única: aumentar un impuesto concreto de forma transitoria. Por ejemplo, duplicar por este año la Contribución Inmobiliaria Rural vía un aporte adicional con destino específico al Fondo Coronavirus. Esta medida es mucho más sencilla de instrumentar, más transparente, sólo pagarían los propietarios de los campos más grandes (más de 50 hectáreas CONEAT 100), no se quitarían recursos para la investigación agropecuaria y recaudaría unos 80 millones de dólares.

Por supuesto que esta es simplemente una propuesta teórica, pero si se siguiera esta alternativa, entonces se eliminarían las dudas sobre el carácter de donación de las gremiales, todas las críticas mencionadas caerían y quienes las formulan deberían llamarse a silencio ante una evidente, sonora y colorida, gran “explosión de solidaridad”.

El autor agradece los enriquecedores comentarios de Gustavo Viñales y del Grupo Jueves. Esta y otras notas del Grupo Jueves pueden encontrarse en grupojuevesuy.wordpress.com.