La educación en la LUC: ¿una ley para gobernarlos a todos?

La sección III del proyecto de ley de urgente consideración (LUC) a estudio de nuestro Parlamento constituye una verdadera nueva ley de educación por su extensión (78 artículos), pero fundamentalmente porque modifica aspectos cardinales de nuestra gobernanza educativa.¹

Las transformaciones propuestas responden a un diagnóstico que en términos generales ha sido compartido entre los partidos políticos que accedieron al gobierno y un sector significativo de la academia nacional especializada. Según ese diagnóstico, los resultados insatisfactorios del sistema educativo –o, directamente, su “crisis”– obedecen en última instancia a tres variables de naturaleza institucional: la gobernanza del sistema, la participación social en la toma de decisiones y la hegemonía pública en la provisión educativa. Las transformaciones sustantivas necesarias –de ciclos escolares, marcos curriculares, modelos pedagógicos, organización del personal docente, entre otras– habrían sido obstaculizadas por esos factores político-institucionales. De ahí que la nueva normativa propuesta opere principalmente sobre aquellas variables institucionales.

La primera y principal pieza del cambio supone una transformación de importancia en la gobernanza del sistema. Se procura reducir la dispersión de las estructuras decisorias, concediendo un rol rector al organismo de naturaleza política –el Ministerio de Educación y Cultura (MEC)– y concentrando las decisiones de gestión en el Consejo Directivo Central (Codicen) de la Administración Nacional de la Educación Pública (ANEP).²

Sin embargo, en la medida en que la autonomía de los entes de la enseñanza y su estructura colegiada tienen rango constitucional, y por ende no pueden ser modificadas por ley, el proyecto opera en los límites de la constitucionalidad. Lo hace potenciando al MEC, debilitando la autonomía de la ANEP y, en el seno de esta, concentrando más poder en su cúspide en detrimento de los subsistemas. Los instrumentos que se disponen para favorecer ese objetivo son la redacción por parte del MEC de un “Plan de Política Educativa Nacional” y la elaboración en acuerdo con los candidatos a consejeros del Codicen de un “Compromiso de Política Educativa Nacional”, que incluye principios y metas generales.

Más allá de la esfera de la ANEP, el MEC suma otras competencias: en la reválida y reconocimiento de títulos obtenidos en el extranjero, en el desarrollo de un “sistema permanente de evaluación y monitoreo de la calidad docente”, en la designación directa –en tanto integrante del Poder Ejecutivo– de los miembros de la Comisión Directiva del Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Por su parte, el Codicen ve constreñidas sus políticas por las definiciones del referido Plan Nacional, pero por otro lado gana espacios dentro de la ANEP. Lo hace por la vía de la supresión de los consejos desconcentrados (ahora direcciones unipersonales), de un mayor contralor jerárquico (bastará el voto de la mayoría de los integrantes del Codicen para remover a los directores de cada nivel), y por la aprobación directa de los planes de estudio (actualmente competencia de cada consejo).

El segundo componente de los cambios educativos de la LUC es el recorte de la participación social en las estructuras decisorias. Según el diagnóstico que subyace al proyecto, la capacidad de las autoridades políticas para conducir el sistema educativo se ve también comprometida por los múltiples reductos de participación social que la Ley General de Educación de 2008 instaló en el seno del sistema. Estos espacios generarían una diversidad de puntos de veto y bloqueos para las transformaciones, y, en definitiva, desafiarían la legitimidad democrático-ciudadana de quienes fueron elegidos para ejercer el gobierno.

En consonancia con esas asunciones, el proyecto propone hacer contingente la convocatoria del Congreso Nacional de Educación (que “podrá” ser convocado) y suprimir su carácter como “el” ámbito privilegiado de debate de políticas educativas. Pero la participación social se recorta también en organismos de gestión del sistema: la medida más importante es la eliminación de las representaciones docentes de los suprimidos consejos desconcentrados. Pero en la base del sistema también se elimina el porcentaje preceptivo de representación estudiantil en los Consejos de Participación de los centros, y el número mínimo de sesiones de esos consejos.

La tercera variable institucional sobre la que se opera es la nítida separación de las esferas pública y privada de la educación, que ha caracterizado históricamente a nuestro sistema. En este apartado, el proyecto no modifica expresamente los principales enunciados programáticos vigentes. Perviven así las definiciones que caracterizan a la educación como un bien público, y las de sus principios derivados. Pero simultáneamente introduce postulados programáticos emparentados con el paradigma liberal, expande facultades y roles de los actores privados, y afecta las competencias regulatorias estatales.

Así, suprime la proscripción al “aliento a la mercantilización” de la educación por obra de tratados y de la cooperación internacional; remite a la “libertad de enseñanza” como límite de la potestad del Codicen para supervisar y fiscalizar institutos privados; reconoce a madres y padres el derecho a que sus hijos concurran a “un” centro educativo (y no al “centro que le corresponda” según la normativa vigente), abriendo de esta manera la posibilidad de elección de establecimiento; incorpora o amplía delegaciones de instituciones privadas en múltiples organismos de coordinación, en situación de cuasi paridad con los organismos públicos; y elimina el requisito de actuación durante diez años en la educación pública para integrar el Codicen de la ANEP.

En síntesis: en su sección dedicada a la educación el proyecto propicia un sistema de producción de políticas educativas dotado de una mayor centralización y concentración en la toma de decisiones estratégicas, que convive con espacios de participación social recortados y con una distinción más lábil entre las esferas pública y privada.

Esto hace que, al menos en referencia al muy mayoritario tramo público del sistema, el proyecto de la coalición gobernante se adscriba a una concepción de gobernanza jerárquica, severamente cuestionada por la mayoría de los estudios de gestión pública de las últimas décadas. Ellos sugieren que la efectiva implementación y efectividad de las decisiones requiere la inclusión de los actores más relevantes en los procesos políticos que las gestan.

Es cierto que el entramado institucional vigente, de raíz constitucional, hace engorrosa la construcción de acuerdos para transformaciones de porte en nuestro sistema educativo. Pero la apelación al argumento de autoridad como recurso principal para conducir la educación difícilmente pueda prometer resultados mejores a mediano plazo, por dos razones. Primero, porque cualquier reforma de la educación requiere apoyos críticos de la comunidad educativa para que sus postulados efectivamente se trasladen a las aulas y, por ende, sean eficaces para mejorar la enseñanza. Segundo, porque las transformaciones educativas precisan de su permanencia en el tiempo para asegurar sus efectos, y esa permanencia no puede depender exclusivamente del sustento del partido o coalición de gobierno de turno, que en un sistema político competitivo como el uruguayo es un factor cambiante por definición. Lo que se compromete no es sólo la democratización del proceso de toma de decisiones –que algunos pueden considerar un valor meramente instrumental–, sino también la propia eficacia de esas decisiones. Y la preocupación por este último término sí se supone ampliamente compartida.

Nuestra historia de las últimas décadas deja enseñanzas de las que debería aprenderse. En los años 90, durante la gestión de Germán Rama en el Codicen, se ensayó un proyecto de reforma fuertemente concentrado en sus decisiones e ilustrado técnicamente, con impactos parciales y efímeros. Posteriormente, durante las administraciones del Frente Amplio se instaló un clima de convivencia entre autoridades y representaciones colectivas de los docentes (asambleas técnico-docentes, sindicatos) que ambientó la introducción y permanencia de varios instrumentos de políticas novedosos, y cierta mejora en varios indicadores de resultados. Pero esa estrategia careció de una perspectiva sistémica a mediano y largo plazo que ambientara transformaciones más importantes, así como de apoyos políticos más allá del partido de gobierno. Ante la insatisfacción con el estado de la enseñanza, la nueva regulación de la educación encarnada en la LUC vuelve a apostar por un esquema decisionista y tecnocrático, cuyos límites ya se conocen.

Atrapadas en ese movimiento pendular, nuestras políticas educativas siguen privándose de una estrategia alternativa, que pueda conjugar amplios acuerdos políticos y sociales con sólido basamento técnico, y que ofrezca una proyección temporal capaz de propiciar cambios con un patrón acumulativo. A falta de aquella base y de este horizonte, una apuesta a la manipulación de variables institucionales como recurso principal para impulsar el cambio educativo apenas augura –en el mejor de los casos– mejoras educativas marginales y precarias.

Nicolás Bentancur es doctor en Ciencias Sociales y profesor titular del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.