¿Por qué se debe apoyar el proyecto aprobado en Diputados sobre la definición de terrenos forestales? Por una única razón: le sirve al país y esto debe ser suficiente para apoyarlo, lo presente quien lo presente. Que lo hayan votado los diputados frentistas ha sido interpretado como un intento de querer quebrar la coalición de gobierno, lo cual corre por cuenta de quien lo diga, pero que haya quien lo asuma como “recurso táctico” es de una gran pobreza política y de espíritu.

¿Por qué pensamos que es lo que le sirve al país? Porque después de 30 años de vigencia de la Ley 15.939, se hace necesario corregir algunos aspectos de la política forestal, sobre todo aquellos en que la práctica ha demostrado interacciones negativas con otras actividades agropecuarias.

En el mundo desarrollado la actividad forestal se realiza principalmente sobre bosques naturales en tierras públicas, donde no compiten con otros usos productivos. Su cosecha está muy planificada por los respectivos estados y da como resultado una industria forestal muy integrada. En las últimas décadas, los bosques de coníferas del hemisferio norte han desarrollado plagas que han reducido –aún más– su baja productividad. Esta problemática, y el incremento de la demanda de celulosa en el mercado mundial, se materializa en las políticas del Banco Mundial que promueven el traslado de la producción de materia prima forestal al Tercer Mundo. Los proyectos forestales en los países del Mercosur y sus respectivas leyes forestales, con algunas diferencias, implementan estas políticas. Como resultado de estas surgen los bosques artificiales implantados en la penillanura platense, y los impactos positivos y negativos derivados de esas políticas forestales.

En Uruguay se producen impactos negativos en materia productiva, económica y social.

En primer lugar, la interacción con cadenas productivas preexistentes, especialmente la agrícola-ganadera, durante toda la etapa de crecimiento forestal, ha tenido consecuencias negativas para las primeras. La competencia desigual por tierras entre dichas cadenas y la naciente actividad forestal –vía compra o arrendamiento– en virtud del poderío económico de las empresas forestales transnacionales y de los fondos de inversión involucrados en el negocio, de su capacidad de acceso al financiamiento y de influencia sobre los agentes inmobiliarios para que prioricen la atención de su demanda, condujo a un proceso de concentración y extranjerización de la tierra a niveles desconocidos en décadas recientes. Este proceso también fue favorecido por incentivos del Estado, al sumar –a través de la Ley 15.939– exoneraciones impositivas y subsidios a la implantación de los bosques forestales. El resultado final ha sido la instalación de importantes macizos forestales, donde sólo ha primado el interés de las empresas y de los inversionistas forestales en desmedro del interés de otros privados nacionales. En algunos casos, se ha afectado el interés nacional, lo que no se ajusta al espíritu y objetivos de la Ley Forestal de 1987.

En segundo lugar, se han sustituido áreas de pasturas naturales por el monocultivo de eucaliptos, lo que parece –como mínimo– muy discutible. Y todavía más discutible es ampliar esa sustitución, agregando nueva superficie al monocultivo.

En tercer lugar, en materia económica y social, debe destacarse que el crecimiento principal se hizo en base al desarrollo la actividad agroindustrial pulpera poco integrada, que absorbe 80% de la madera producida, que es la que introduce menor valor agregado y genera menos puestos de trabajo, comparándola con la explotación para aserrío.

En cuarto lugar, la población rural de economía familiar o de actividad asalariada se redujo como consecuencia de la expulsión de pequeños y medianos productores y trabajadores, conforme crecían los grandes macizos forestales.

Lo dicho no niega la conformación de polos de desarrollo de la industria maderera, vinculados al aserrío, que no pueden ser desvalorizados, y menos dejar de promoverse. Tampoco se desconoce el aporte a la economía nacional que ha significado la cadena productiva forestal y que la ley propuesta no pretende afectar.

El proceso operó por medio de políticas de incentivos que definían las áreas donde el Estado estaba dispuesto a promover el desarrollo forestal mediante subsidios y exoneraciones. En 15 años se desarrolló una masa crítica que permitió la instalación de pasteras, generando una realidad totalmente distinta, donde los subsidios ya no tenían sentido. La actividad forestal había adquirido un vuelo propio.

A partir de ese momento, el Estado eliminó los subsidios, pero empezó a perder incidencia en la evolución espacial de la producción (hasta 100 hectáreas, se permite forestar en cualquier lado, sin autorización alguna, y en el caso de superficies mayores a 100 hectáreas, también se permite con autorización de la Dirección Nacional de Medio Ambiente).

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El horizonte que se planteaba el legislador en 1987 (año en que se aprobó la Ley 15.939) para el desarrollo espacial de la actividad forestal, con seguridad, no eran los casi cuatro millones de hectáreas donde actualmente se puede forestar, y menos aún tolerar aquellos emprendimientos realizados fuera del área de prioridad forestal. Si el Senado no aprueba lo legislado en Diputados, a futuro, un cuarto del territorio nacional podría quedar cubierto por eucaliptos. Por eso, el proyecto de ley propone acotar los bosques industriales a 10% de la superficie del territorio nacional, que resulta más que suficiente para atender la demanda de las tres plantas que tendrá el país.

En estas casi cuatro millones de hectáreas encontramos tierras que perfectamente pueden tener un uso agrícola o pastoril y lejos están de ser consideradas de baja productividad. Por ejemplo, las tierras categorizadas como “suelos 2”, de menor productividad, tienen capacidad pastoril para sostener a una vaca de cría cada dos hectáreas. En el contexto mundial, muchos países no disponen de un recurso de esta calidad para alimentar a sus poblaciones.

El proyecto en cuestión propone retomar el rol del Estado en cuanto a definir dónde se desarrolla la actividad y de qué recursos del país se dispone. La forestación en tierras que no sean de prioridad forestal se limita a los montes de servicio, de superficie acorde a su objetivo y sujeto a estudio de la Dirección Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca.

Uno de los aspectos interesantes del proyecto aprobado en Diputados refiere a la modificación del artículo que establece la potestad del Poder Ejecutivo de determinar las áreas de prioridad forestal, quedando estas definidas por ley.

En estos 30 años de vigencia de la ley, la superficie definida como de prioridad forestal ha tenido variaciones importantes que van más allá de las políticas públicas. Como puede verse en el cuadro adjunto, en el gobierno de Luis Alberto Lacalle Herrera se incrementó 30% el área de prioridad forestal. No se la retiró a ningún grupo (como sería de esperar, si se iba evaluando la marcha de la política). Al contrario, se incorporaron otros, totalizando un incremento de 766.906 hectáreas. Llama la atención que el 100% de ese incremento sea en suelos cristalinos de sierra, incorporando el grupo 2.14 y ampliando los grupos 2.12 y 2.11a (que estaban limitados a los departamentos de Treinta y Tres y Cerro Largo) a los existentes en seccionales de los departamentos de Lavalleja, Florida y Maldonado.

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El decreto de 2006 establece cambios importantes respecto del de 1993: se retira una serie de grupos de suelos, parte de ellos con marcada vocación agrícola, pero se incorporan otros, algunos de sierra –caso del 2.20, decisión muy cuestionable–. El balance es a favor del incremento del área.

Con el decreto de 2010 (actualmente vigente) el proceso de expansión del área de prioridad forestal tiene un nuevo impulso, en este caso de menor importancia relativa.

Es posible que la sucesiva incorporación de suelos de sierra a la prioridad forestal genere problemas hidrológicos. Forestar las cabeceras de las grandes cuencas del país puede ocasionar un cambio en la disponibilidad de agua para distintos usos. La “vocación” de las sierras –entre otras cosas– es “producir” agua, cosa que ocurre siempre que no se altere su vegetación natural y su uso pastoril; si se foresta con eucaliptus, esto se modifica irremediablemente.

Como puede verse en el cuadro, el índice promedio de productividad de las áreas de prioridad forestal se ha mantenido estable, con una tendencia leve a la baja entre 70 y 63. Si se hubiese mantenido el espíritu original de la ley, en cuanto a destinar aquellas tierras de más baja productividad a la producción forestal, dicho promedio debería ser mucho más bajo.

Como conclusión, podemos afirmar que el país está haciendo un uso abusivo del recurso suelo mediante la forestación, en desmedro de otras actividades que han demostrado históricamente ventajas comparativas y mayor inclusión social. Por su parte, el proyecto aprobado en Diputados jerarquiza el papel del Estado en cuanto a la gestión de los recursos.

Alejandro Borche, Eduardo Cotto y Eduardo Dilandro son ingenieros agrónomos.