¿En qué estamos con la primera infancia?

Uruguay venía avanzando significativamente en las políticas públicas en relación a las niñas y niños en sus primeros años de vida, lo que permitió una mayor conciencia colectiva sobre la importancia de lo que llamamos primera infancia, y la enorme incidencia de los vínculos afectivos, de la alimentación, la salud, las pautas de crianza y la educación en el desarrollo infantil, en esta etapa y para siempre, como huella indeleble.

La creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados, en 2015, permitió una mayor articulación entre los diferentes organismos dedicados a la primera infancia, y se tomaron acciones que priorizaron la atención de la salud desde el embarazo y los primeros años de vida; los servicios de educación y cuidados se multiplicaron y se ampliaron las licencias parentales; también se profundizaron algunas líneas específicas relacionadas al embarazo adolescente y al apoyo a las familias en situaciones de pobreza y vulnerabilidad.

En 2019, se presentó el documento de balance de los diez años de la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia,¹ en el que se destacan los logros más significativos y a la vez se plantean los desafíos hacia adelante.

Entre los logros, se destaca que Uruguay dio pasos sustantivos en la promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, especialmente en lo que hace a la reducción de la pobreza y la pobreza infantil, el descenso de la mortalidad infantil, la reducción del embarazo adolescente, el incremento de la cobertura de salud y de la educación inicial y de cuidados.

Complementariamente, hubo grandes avances en la producción de información y en la generación de conocimiento sobre la situación de la primera infancia, con base en el desarrollo de sistemas de información y en la producción de diferentes estudios, entre los que se destaca la Encuesta de Nutrición y Desarrollo Infantil y Salud.

Todo esto fue posible porque el gasto público social se incrementó y se reorientó hacia las nuevas generaciones, gracias a las reformas estructurales (tributaria y de la salud) y a los cambios en el régimen de transferencias monetarias.

Entre las principales dificultades, se señala que a pesar de los avances, se mantienen inequidades significativas. La pobreza alcanzaba en 2018 a 17,4% de los niños menores de seis años, con brechas persistentes en el desarrollo cognitivo, según quintiles de ingreso y educación de las madres. El exceso de peso se observaba en un tercio de los niños y niñas, y en 52% de los hogares se desarrollaban prácticas de crianza con algún tipo de violencia. La asignación de presupuesto para esta franja siguió siendo menor que la de los otros grupos etarios.

Otro aspecto de los cambios que se vienen operando en la sociedad uruguaya tiene que ver con la disminución continua de la natalidad, y dentro de ella, afortunadamente, de la maternidad adolescente.

Entre 2012 y 2015 nacían alrededor de 48.000 niños y niñas. En 2016 hubo una primera reducción, pero en 2017 fue muy significativa ya que ese año se dieron 43.036 nacimientos. Los dos siguientes fueron también importantes, y recientemente se conoció el dato de que en 2020 nacieron 35.866 niños y niñas. Ello representa 13.060 menos que cinco años atrás.

Impactos de la pandemia

Es difícil tener una clara valoración de cómo la epidemia está impactando en la primera infancia, pero sabemos que durante 2020 se dio una mayor convivencia en los hogares, y una baja asistencia a los centros de educación y de cuidados infantiles, fundamentalmente los vinculados a la órbita pública, ya que los centros privados funcionaron con mayor presencialidad.

Es un período de desocupación, de menos ingresos económicos, de un encierro que empezó a afectar aspectos de la dinámica familiar y la salud mental (poco contacto social, escaso uso de los espacios públicos, más depresión). Esto incrementó la violencia doméstica, con los riesgos de la convivencia permanente con los agresores, y más de la mitad de las niñas y niños sufrieron violencia en un número importante de hogares.

Para las familias de pocos ingresos, los jardines de infantes de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), los CAIF, los CAPI² y otros centros fueron espacio de referencia para el apoyo en alimentación, en la orientación para acceder a algunas prestaciones, así como para apoyar ante situaciones de violencia y, en última instancia, encontrar a alguien con quien hablar.

Empezó 2021 con la convicción de que todas las actividades debían comenzar en marzo, pero este comienzo duró poco, generando nuevas incertidumbres en todos los involucrados.

Los centros de primera infancia abrieron sus puertas e iniciaron el período de adaptación, pero ante la suspensión, volvieron a ser un espacio de referencia y de obtención de alimentación para quienes lo precisan, pero no el lugar de encuentro y aprendizaje que constituye su cometido central.

Y la pobreza volvió a crecer

Hace pocos días se conoció el nuevo informe del Instituto Nacional de Estadística,³ que confirmó la esperable mala noticia de que en 2020 aumentaron la pobreza y la indigencia en Uruguay. La pobreza abarca a 11,5% de los uruguayos y uruguayas, pero si lo vemos por franjas etarias nos encontramos con que en la primera infancia (menores de seis años) llega a 21,6%. O sea que algo más de uno de cada cinco niños y niñas viven en condiciones de pobreza. Esto significa un importante retroceso, ya que ocurre luego de un proceso que permitió que la pobreza infantil se redujera de 53% en 2006 a 17% en 2018.

Queda claro que en un país con menos nacimientos y más pobreza en las niñas y niños que nacen tienen que fortalecerse las políticas y programas dirigidos a la primera infancia y sus familias. Sin embargo, esto no estuvo recogido en el Presupuesto Nacional presentado y aprobado en el Parlamento para este quinquenio.

¿Qué va a pasar con los servicios de educación y cuidados?

Hasta 2019 la inversión fue creciente, tanto en los jardines de infantes de la ANEP como en el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), fundamentalmente en los CAIF. Esto permitió un incremento muy significativo en la oferta de atención a niños de dos y tres años, así como a los de un año. A ello se agregó la diversificación de propuestas, buscando una mejor respuesta a las necesidades de las familias mediante la expansión horaria (hasta ocho horas, de lunes a viernes) y la atención de bebés desde los seis meses de vida. Se mejoraron los CAPI y los centros “Nuestros Niños”, y se crearon nuevos proyectos con participación de la comunidad (casas comunitarias), con empresas, sindicatos y organismos públicos (los Siempre) y con los liceos (espacios para hijos de estudiantes).

Lo planificado desbordó la capacidad de implementación en el período 2015-2020 y quedó un plan en marcha para este quinquenio que completará una oferta diversa. En el comienzo de 2021 se habían entregado la mayoría de las obras pendientes del período anterior, que corresponden a 44 nuevos jardines de infantes de la ANEP y 15 CAIF del INAU terminados que todavía no comenzaron la atención, mientras que seis más están en obra. Además, en pequeñas localidades se había iniciado el proceso de apertura de tres casas comunitarias, que aún no culminó.

No tenemos información de si este gobierno ha previsto la creación de nuevos jardines, CAIF o centros Siempre; estos últimos representan una valiosa propuesta, con involucramiento de las empresas y sindicatos que solventan parte del servicio y participan en su gestión. Lo que observamos es que se enlentecieron las aperturas y que está aún pendiente de resolución la construcción, mediante la modalidad de participación público privada, de 27 CAIF y 15 escuelas.

En la medida en que se constata una brecha en la cobertura de atención a la primera infancia, en relación a extensión horaria y edades más tempranas (0-1 año), la tendencia sostenida de disminución de la natalidad aún no es un factor determinante para la disminución de los servicios y modificación de las proyecciones previstas.

Los centros de primera infancia son espacios de educación y cuidados, pero también son más que eso. Son un lugar privilegiado para la socialización temprana, el apoyo y la orientación a madres y padres, para la prevención en salud, el seguimiento cercano y la modificación de las prácticas de crianza violentas, para promover el cambio cultural en relación a la alimentación, la participación y finalmente para la incorporación de una perspectiva de derechos de niños y niñas y el aprendizaje de la convivencia social.

Que no se desvanezcan como pompas de jabón

Buena parte de lo acumulado en los años anteriores empezó a debilitarse, y da la impresión de que, bajo el manto de la pandemia, se van tomando decisiones políticas que priorizan intereses económicos por encima de los sociales, como si un país pudiera crecer y desarrollarse viendo sólo alguna de sus partes y favoreciendo a unos pocos sectores (los supuestos “malla oro”).

Entre las principales preocupaciones hay que resaltar:

» que el incremento de la pobreza requiere acciones adicionales e integrales (vinculadas al empleo, la vivienda, la alimentación, el apoyo a las familias), imposibles de implementar con menos recursos presupuestales;

» que el Sistema Nacional de Cuidados se ha debilitado sustancialmente en su visión de sistema, de articulación de actores y de aplicación de nuevos programas;

» que en las políticas de salud no aparece la primera infancia como una población priorizada, y los retrocesos recientes respecto del etiquetado de alimentos muestran escasa preocupación por los problemas nutricionales de la infancia;

» que en el plan quinquenal de la ANEP no están asegurados los recursos para la instalación de los jardines de infantes nuevos, así como para contar con las maestras y el personal auxiliar (educativo, administrativo y de limpieza);

» que en el plan quinquenal del INAU no se plantea avanzar en las políticas universales orientadas a la primera infancia, y no están asegurados los recursos para la apertura de los nuevos CAIF ni para profundizar en otras propuestas como las casas comunitarias o los Siempre, con empresas y sindicatos;

» que no está claro qué atención se dará a niños y niñas de tres años, tomando en cuenta que se estaba trabajando en el sentido de que se fuera incrementando en la ANEP y disminuyendo en el INAU, a los efectos de ampliar la atención diaria a los niños de un año;

» que las prioridades del INAU aparecen más vinculadas a políticas focalizadas como las adopciones o la disminución de quienes viven en hogares, sin que se vea con claridad qué se hará de nuevo para lograr mejores resultados en estas áreas;

» que el fortalecimiento del Plan CAIF implica un trabajo constante de apoyo en el funcionamiento, en lo organizativo y en la formación de quienes integran las asociaciones civiles y cooperativas, que prácticamente no se está haciendo;

» que 40% de los técnicos especializados en varias áreas de primera infancia del INAU (apoyo a los equipos, a las organizaciones que gestionan centros, a la formación, a la supervisión de casas comunitarias, a la recepción de nuevas iniciativas) fueron cesados en sus contratos;

» que se da lugar a situaciones anómalas como las de la Intendencia de Paysandú con la fundación A Ganar, en contra de los procedimientos y la transparencia en los llamados a gestionar los CAIF.

Quedan planteados los problemas y sus desafíos, entre los que hay que incluir la necesidad de seguir mejorando las licencias parentales y ampliando su cobertura, así como promover el mayor involucramiento de los varones en la crianza y los cuidados, todo ello vinculado a un proceso de cambio cultural que incluye a toda la sociedad, y donde los medios de comunicación pueden jugar un papel importante.

El actual gobierno no debería confundir la implementación de sus planes y programas, con el debilitamiento progresivo de lo que Uruguay fue construyendo en sus políticas públicas en infancia y adolescencia, y particularmente en primera infancia. Escuchamos una y otra vez a los representantes de todos los partidos políticos resaltar los acuerdos y la construcción de una política de Estado, sobre la que no se puede retroceder.

Pero como ya sabemos, una cosa es lo que se dice, y otra lo que se hace. Y analizando lo realizado en este primer año, los resultados no son alentadores. Debilitar lo alcanzado sería un grave error político, y produciría un grave daño en el que los principales afectados son los niños, las niñas y sus familias.

Jorge Ferrando es psicólogo, dirigió la Secretaría Ejecutiva de Primera Infancia del INAU entre 2016 y 2020.