Una reforma de la seguridad social regresiva en derechos humanos

El anteproyecto de ley del Sistema Integrado Previsional propuesto por el actual gobierno destaca en el artículo 2 a la seguridad social como un derecho humano y enumera una serie de principios: universalidad, igualdad, adecuación, sustentabilidad y solidaridad social. Además, menciona el artículo 72 de la Constitución de la República, que plantea tener en cuenta los pactos internacionales que Uruguay ha suscripto y que se suman como parte del repertorio jurídico nacional. Sin embargo, el anteproyecto organiza una serie de cambios y nuevos criterios que reducen directamente el número de personas que efectivamente pueden acceder a la seguridad social, afectando especialmente a las personas con menor disponibilidad de recursos.

El argumento político que sostiene la reforma es que el sistema de seguridad social está en riesgo por el déficit fiscal que implica el crecimiento demográfico de las personas mayores. Sin embargo, resolver la viabilidad del sistema de seguridad social debería ser la obligación del Estado con el objetivo de proteger derechos ya consagrados, y no justificar el recorte de derechos para dar lugar a un sistema más precario y con menos justicia social. Se debe tener en cuenta que en el marco de los derechos humanos, los derechos reconocidos son para toda una comunidad y no para determinadas generaciones (artículo 8 de la Constitución de la República). Además, la pérdida de derechos es justificable únicamente según nuestra Constitución de la República (artículo 7) ante una situación que se imponga como interés superior, como puede ser una crisis de tal magnitud que ponga en riesgo el bien colectivo. El crecimiento de la expectativa de vida de la población no podría interpretarse como una situación que atente contra el bien colectivo; todo lo contrario, es un factor de desarrollo humano que incluso la Organización de las Naciones Unidas toma como indicador para medir el nivel de progreso social de los países.

También es importante reconocer que las personas traman su vida de forma intergeneracional, con una progresiva dependencia entre las generaciones que se benefician mutuamente; si bien algunas personas mayores requieren cuidados, otras cuidan y comparten sus ingresos y activos, además las generaciones de menor edad se benefician de la contribución democrática y del desarrollo social, institucional y cultural que las generaciones precedentes han construido. Esto es fundamental a la hora de pensar este tipo de reformas para que no afecten pactos de convivencia que se ha logrado negociar a nivel colectivo, además de enviar un mensaje a las nuevas generaciones de que no podrán beneficiarse de los esfuerzos y aportes que hacen hoy hacia las personas mayores, algo dramático en términos de justicia social.

Entonces, ¿por qué hay un discurso que presenta la longevidad como un problema para los Estados? Desde finales de la década del 70 del siglo pasado, con el inicio del neoliberalismo como sistema económico, se ha instalado un discurso catastrófico respecto del envejecimiento demográfico; como ideología hay un planteo en el cual el cuerpo viejo que ya ha sido explotado pasa a ser una carga social, y la vejez que no es exitosa en la autogestión de su propio proceso vital es pensada como un problema de sostenibilidad económica que no requiere compromisos colectivos. Si bien los derechos jurídicos de las personas mayores se vinculan con la situación demográfica, y actualmente se presenta un escenario sin precedentes con la existencia simultánea de hasta cuatro generaciones de personas mayores, es importante también observar el proceso de envejecimiento en particular, y dar garantías para que las personas que envejecen en situación de pobreza, especialmente las mujeres, las personas con trabajos poco remunerados y las que tienen formas de empleo precarias, tengan prestaciones adecuadas que aseguren el acceso a una vida digna.

Además, el mayor problema de sostenibilidad del sistema de seguridad social está vinculado con el crecimiento del empleo informal y un mercado laboral que se precariza. En el Panorama Laboral en América Latina y el Caribe (OIT, 2022)¹ se plantean dos aspectos centrales en relación con esto. Por un lado, una de cada dos personas ocupadas en la región está empleada en economías informales. Segundo, la recuperación parcial del empleo después de la pandemia ha estado liderada por el crecimiento del empleo informal. A su vez, la recuperación de las economías en la región se beneficia de trabajadores que luego no serán tomados en cuenta en el marco de la distribución de ingresos en edad de retiro. Por otro lado, el Informe sobre la Desigualdad Global (2022) plantea que “las desigualdades mundiales de riqueza son incluso más pronunciadas que las desigualdades de ingresos”.² El capital no deja de crecer, pero hay un problema de reparto. En relación con esto, Thomas Piketty³ ha planteado que el esquema para resolver la desigualdad es la redistribución de la riqueza, lo que implica un sistema tributario progresivo sobre la riqueza privada que podría dar nuevas respuestas de financiamiento.

¿Qué implica que la seguridad social sea un derecho humano?

La incorporación de los derechos humanos implica acciones sistémicas en las respuestas que se dan a los problemas que presentan las personas en cuanto a la dignidad y calidad de vida. Los derechos humanos son aquellos que tenemos por existir como seres humanos, no son derechos vinculados sólo a la ciudadanía de un Estado, sino que van más allá. Desde la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas (ACNUDH, 2012)⁴ se los define como el lenguaje de las necesidades humanas básicas, de acuerdo con la noción de dignidad e igualdad.

La seguridad social está reconocida en la Constitución de la República (artículo 67) y también en distintos instrumentos internacionales que Uruguay ha ratificado. El disfrute del derecho a la seguridad social es importante porque contribuye a la realización de otros derechos, como alimentación, vestimenta, vivienda adecuada, educación y salud, además contribuye al crecimiento sostenible con justicia social.⁵ También se debe articular con el derecho internacional respecto de la vejez, que en los últimos años ha avanzado reconociendo una condición jurídica específica de las personas mayores dentro del campo de los derechos humanos. Esto significa que los derechos patrimoniales, de vivienda, cuidados, ingresos y trabajo en la vejez deben estar articulados con especial atención a la situación de autonomía personal, la voluntad y toma de decisiones, la integridad física y moral, la salud y calidad de vida.

Sobre la progresividad de los derechos humanos

Los derechos humanos están regidos por el llamado principio de progresividad, que determina que el Estado no puede desconocer el piso de protección de derechos fundamentales con que cuentan las personas, y además, una vez alcanzado un estándar, el Estado tiene la obligación de protegerlos y hacerlos efectivos, o en su debido caso mejorarlos, pero nunca ir hacia atrás. De hecho, la reforma madre del sistema de jubilaciones y pensiones que impone la lógica de ahorro individual fue en Chile en 1981, en plena dictadura de Augusto Pinochet, y el segundo país que realizó estas reformas fue Perú en 1993, en el autogolpe de Alberto Fujimori. Esto muestra que reformas especialmente regresivas de derechos en materia de seguridad social se hicieron durante gobiernos antidemocráticos o sostenidos en manipulaciones políticas y de información.⁶ Este punto es muy importante porque el derecho a la seguridad no podría verse afectado mediante reformas que desconozcan derechos adquiridos.

Ahora bien, ¿por qué el anteproyecto del Sistema Integrado Previsional presentado por el gobierno es regresivo en materia de derechos humanos?

1. Se agregan nuevos criterios para las pensiones de sobrevivencia. Mientras el Código Civil reconoce efectos legales desde el mismo día de la celebración del matrimonio, en lo que respecta a las pensiones por sobrevivencia tendrían un tratamiento diferente, exigiendo tres años en caso de que no se tengan hijos en común. Este punto es llamativo, ya que se cambian los derechos reconocidos en unión civil exclusivamente para los vinculados a las pensiones.

2. Se cambian los criterios de acceso a las prestaciones no contributivas reduciendo el número de personas que acceden a estas prestaciones. Cabe señalar que Uruguay tiene actualmente dos tipos de prestaciones no contributivas para las personas mayores, una que va desde los 65 a los 69 años, que es para situación de indigencia, y la pensión a partir de los 70 años, que incluye además situaciones de pobreza. Extender un año más la prestación vinculada a indigencia implica que para acceder a una transferencia no contributiva por pobreza se deberá esperar hasta los 71 años cumplidos. La indigencia y la pobreza no son lo mismo, el propio proyecto plantea un índice de carencias críticas (ICC) para otorgar dicha prestación. La indigencia tiene que ver con necesidades alimentarias básicas no satisfechas, pero en la vejez deben tomarse en cuenta varios elementos que afectan un umbral mínimo de vida, incluyendo el acceso a medicamentos, cuidados y asistencia en salud, alimentación nutricional adecuada que a veces requiere complementos proteicos, acceso a servicios públicos básicos y en algunos casos acceso a servicios de higiene personal, como el uso de pañales, que elevan los costos de vida.

3. También para acceder a transferencias no contributivas se plantea tomar en cuenta las condiciones de ingresos de los familiares directos, vivan o no vivan con las personas mayores, un elemento que debería ser de especial atención, ya que las dinámicas de arreglos familiares en la vejez no pueden interpretarse igual que para la infancia, los ingresos en la vejez son fundamentales para la autonomía y la autodeterminación.

4. Las pensiones no contributivas quedan supeditadas a lo planteado en el artículo 187, que establece que se “debe tener por lo menos quince años de domicilio en el país en los últimos veinte antes de la solicitud”. Si bien el artículo 67 de la Constitución de la República plantea el criterio de “larga permanencia en el país”, Uruguay tiene vigente desde 2016 la Ley 19.430/16, que establece la obligación de asegurar ingresos en la vejez para todas las personas mayores poniendo especial atención en las situaciones de pobreza, incorporando incluso a personas migrantes teniendo en cuenta el acuerdo con convenios suscriptos con otros países.

5. Se plantea un ajuste de parámetros de acuerdo con una combinatoria entre lo que se denomina tasas de adquisición de derechos y tiempos mínimos de servicios asociados a distintas edades, además estos criterios se irían ajustando en función de la esperanza de vida de la población. Si bien la esperanza de vida ha ido aumentando en las últimas décadas, lo hace acompañada por la presencia de enfermedades crónicas que en muchas ocasiones generan pérdida de autonomía y aumentan la prevalencia de discapacidad. La doble combinatoria de más edad y más años de cotización tendrá como consecuencia restricciones importantes en el acceso a derechos económicos en la vejez, además de establecer un esquema en el que las distintas generaciones estarán cada vez más afectadas debido a un aumento de exigencias progresivas; cada generación tendrá menos derechos que la anterior, algo que va en contra de todo marco de derechos humanos.

6. La seguridad social se asocia con derechos personalísimos de la vejez, pero también de reconocimiento jurídico en el acceso a otras políticas públicas; cambiar la edad de acceso a las pensiones y jubilaciones cambiaría la arquitectura para el resto de las políticas públicas dirigidas a las personas mayores. Si la práctica jurídica fragiliza en todos los aspectos a las personas mayores y sólo en el derecho a ingresos las comprende con una posición de ventaja, se constituye un problema de discriminación respecto de los derechos económicos. Es importante señalar que el acceso a políticas de vivienda, el sistema de cuidados o el crédito están vinculados con el acceso a las jubilaciones y pensiones, por lo cual los cambios planteados también les afectarán en los criterios de acceso a otros programas sociales.

7. En Uruguay una buena porción de población muere por enfermedades cardiovasculares y cáncer entre los 60 y 65 años, por lo que aumentar la edad de retiro tendrá como efecto reducir la población que accede a la seguridad social e impedir que una porción importante de personas que están en estas edades y que realizaron sus aportes tengan posibilidad de beneficiarse del sistema.

Adriana Rovira es docente e investigadora de la Universidad de la República en derechos humanos en el campo del envejecimiento. Integrante de la Comisión de Expertos ante la Organización de Estados Americanos que redactó la Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores. Directora del Instituto Nacional de Personas Mayores entre 2012 y 2020.