En la campaña electoral, en su programa y en el documento Compromiso con el País, la coalición de derecha se planteaba un proceso de reestructura de la economía uruguaya, tendiendo a fortalecer los sectores empresariales y a reducir el papel del Estado como generador de procesos redistributivos de la riqueza. El gobierno diseñó su programa en base a tres instrumentos clave: las reformas estructurales a través de la ley de urgente consideración; los cambios en el Estado a través del Presupuesto; y los cambios en la distribución de riqueza a través de la política salarial. Con esto se propuso cumplir cinco objetivos, que se enumeran a continuación.
1. La reducción estratégica del Estado
El gobierno pretende desarrollar un proceso de Estado mínimo que, en contraposición al Estado estratégico, se propone dejar de incidir en la manera en que se desarrolla la asignación de recursos económicos y sociales y da al mercado, es decir, al capital privado, esa función de conducción. Ello supone reducir el gasto público (áreas sociales e inversión pública); reducir las regulaciones del Estado, dejando mayor libertad a los empresarios privados en las definiciones de inversión, etcétera; e introducir la mercantilización en los servicios públicos (educación, comunicación y combustibles, etcétera).
2. Concentración del ingreso
Se buscó fortalecer la ganancia del capital y aumentar su participación en la riqueza nacional, un proceso que se da en el sector concentrado del capital en sus expresiones inmobiliaria, financiera, productivo-exportadora y comercial importadora.
3. Apertura liberal e irrestricta
El gobierno se propone profundizar la apertura del país sin ningún tipo de restricciones. En ese sentido operan las flexibilizaciones que se pretenden del Mercosur, el propio tratado de libre comercio con China, que significa una profundización de un modelo centro-periferia, y el impulso a tratados de libre comercio y de inversiones.
4. Desandar el camino de la participación social
La participación social avanzó mucho en los gobiernos del Frente Amplio. Organismos de participación social como los de salud, de seguridad y salud en el trabajo, de políticas sociales, de consejos de competitividad industrial, de violencia de género, entre otros, han sido desarmados o limitados en su funcionamiento al restringirse su presupuesto.
5. Criminalización de la protesta
La reestructura en base a reducir el salario real y el gasto público social lleva, sin lugar a dudas, a un aumento de la movilización organizada y de la resistencia popular. Por ello es necesaria la represión de las organizaciones sociales y la protesta sindical, desvirtuando dicha protesta y discriminando sindicatos y organizaciones populares.
Los dos primeros años de gobierno
Un modelo económico debe evaluarse por sus aportes a la calidad de vida de sus ciudadanos. El crecimiento económico debe verse en su composición misma y en su impacto en la distribución de sus frutos. Solo no dice nada.
Luego de la caída importante del producto interno bruto (PIB) en 2020, hay una importante recuperación en 2021. Este crecimiento corresponde básicamente a las exportaciones de bienes con fuerte contenido de primarización. Crecieron el sector agropecuario, la industria vinculada a la fase primaria, y los sectores de servicios y transporte que se mueven en torno a ella. También se dio el crecimiento de la construcción. Sin embargo, en la mayor parte de los sectores restantes, como el turismo y los sectores que venden en el mercado interno, la recuperación aún no ha llegado.
Buena parte del crecimiento de la economía se explica por factores del contexto externo, como la evolución de los precios de los principales productos de exportación de nuestro país, así como la demanda de estos sobre todo de China. Al mismo tiempo, incidió la reducción de costos, en particular los salariales, y el aumento inicial y muy potente del dólar.
En el caso de la construcción, el crecimiento se explica por la construcción de la planta de UPM y las obras conexas a ella, a lo que se suma una recuperación de la obra privada de inversión como consecuencia de las normas de flexibilización de la Ley de Vivienda Promovida realizadas al comienzo de este gobierno.
Un crecimiento derivado de condiciones externas, por un lado, y de medidas de política económica que tuvieron como eje la mejora de las ganancias del sector concentrado y mayores facilidades al capital.
El crecimiento del empleo
En este segundo año, luego de una caída de 60.000 puestos de trabajo en 2020, el empleo se recuperó de manera importante, con aumento de los cotizantes a la seguridad social por encima de la propia creación de empleo.
El crecimiento del empleo durante 2021 se explica por tres factores: la expansión del sector agroexportador y los servicios vinculados a estas actividades, el crecimiento del empleo en la construcción y los programas sociales de empleo (estos fueron 15.000 de los casi 49.000 empleos). Estos últimos, por definición, son puestos de trabajo transitorios y tienen ya pautada la fecha de finalización, más allá de las prórrogas que se le pueda dar. También en la construcción puede haber reducción de empleos una vez que finalicen las obras de construcción de la planta de UPM.
Pero seguramente la causa más relevante del crecimiento del empleo se debe a los menores costos salariales que ha provocado esta política, así como a la amplia reserva de mano de obra que generó la crisis de 2020.
Frente a la idea de que en términos económicos estamos ante un crecimiento en V, nosotros lo vemos como un crecimiento en forma de letra K: mientras que el PIB y las exportaciones crecen, los salarios y las jubilaciones decrecen.
La evolución de los ingresos
El salario real ya lleva dos años de caída consecutiva, acumulando una reducción de 3,1%. Las jubilaciones y pensiones cayeron durante los primeros dos años de este gobierno y volverán a caer en 2022.
Los gráficos 1a y 1b muestran estas caídas.
Un tercer dato es la reducción promedio del ingreso de los hogares. En 2021 (primeros 9 meses) el ingreso de los hogares promedio se redujo 4,5%.
Respecto de la pobreza, la cifra de un aumento de 100.000 personas en situación de pobreza que se registró en 2020 se redujo a 50.000 personas en el primer semestre de 2021.
La razón principal es la incorporación de ajustes de salarios por debajo de la inflación para trabajadores y su impacto a través del Índice Medio de Salarios en el ajuste de jubilaciones. Esta política de reducción de salarios fue aplicada para todos los trabajadores, incluso para aquellos que tuvieron ganancias muy importantes. Esta caída de ingresos incide en la no recuperación del consumo de los hogares, y esto impacta en las empresas pequeñas y medianas, que trabajan para el mercado interno.
Este proceso estuvo ligado a una disparada de precios, liderada por el gobierno en el caso de las tarifas y por las grandes cadenas de producción, importación y venta en el caso de los alimentos.
Respecto de la pobreza, el resultado surge del aumento de las partidas para transferencias tanto en la tarjeta Uruguay Social como en Asignaciones Familiares que se entregaron en ambos años, y que dieron como resultado un aumento de los recursos presupuestales del Ministerio de Desarrollo Social en 2020 y 2021. Sin embargo, está claro que fueron insuficientes. El gobierno ha dicho que ha sobrecumplido las metas fiscales en 0,6% del PIB, lo que implica 300 millones de dólares. Su uso podría haber duplicado dichas partidas y haber tenido un impacto mayor sobre la reducción de la pobreza.
El resultado fiscal
Bajó el déficit fiscal, en primer lugar, debido a la reducción de las remuneraciones. Por un lado, esto obedeció a la caída de los salarios públicos y, por otro, a la reducción de funcionarios al aplicar el decreto que posibilitaba que cada tres vacantes se cubriera sólo una (100 millones de dólares aportaron en dos años los trabajadores).
En segundo lugar, por la caída en el poder de compra de jubilaciones y pensiones.
En tercer lugar, por el recorte en materia de inversiones, en el que se destaca la fuerte reducción en el monto de recursos destinados a vivienda y a la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), que aportaron 200 millones de dólares a la reducción del déficit.
El cuadro 1 muestra los “ahorros” principales.
Por el lado de los ingresos, la recaudación tributaria tuvo un incremento en 2021. Los impuestos que más crecieron en la recaudación fueron el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas, vinculado a las rentas empresariales, y dentro del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas la categoría capital, y cayó la categoría trabajo. Al mismo tiempo se destaca el crecimiento del IVA de las importaciones, en particular de automotores. Todo ello vuelve a mostrar el sesgo del crecimiento.
El cuadro 2 nos trae estos datos.
Al mismo tiempo, si bien fue de menor relevancia (explica sólo 100 millones de dólares de crecimiento de la recaudación), también fue importante para la mayor recaudación la modificación del criterio de ajuste de la Base de Prestaciones y Contribuciones y la reducción del descuento de IVA en las compras con débito, que podemos definir como aumentos encubiertos de impuestos.
A su vez, el resultado de las empresas públicas también contribuyó a la reducción del déficit fiscal, en especial las exportaciones de energía eléctrica realizadas por UTE, que se ubicaron en casi 600 millones de dólares.
Algunas perspectivas
Es claro que los dos ejes –concentración y Estado mínimo– se consolidan con la perspectiva de cinco años. El Presupuesto quinquenal prevé una caída del ratio de gasto público sobre el PIB de casi cuatro puntos en los cinco años y es claro el deterioro de las empresas públicas, tanto de su inversión como de su estrategia.
Respecto del salario, existe el compromiso de que a partir de este año comience el proceso de recuperación que permitiría que al final del gobierno se alcancen los niveles de poder de compra de 2019, pero no está claro que esto suceda. Va a depender de la evolución de la inflación, así como de las pautas salariales que se presenten de aquí en adelante, tanto para el sector público como para el privado.
Sin embargo, desde el punto de vista estructural, a esta incertidumbre debemos agregar que aun si se cumpliera dicha meta, es un objetivo pésimo y concentrador. Primero, porque lo perdido durante los años del medio no se recupera nunca. Segundo, porque en un contexto de crecimiento en los cinco años que, según sus propias estimaciones, podrá rondar el 10%, el crecimiento de la masa salarial estará muy por debajo y, por ende, en los cinco años habrá, claramente, concentración de ingresos, aun si se llegara en 2024 al salario real de 2019. Ya hay indicios de concentración en estos primeros dos años, por ejemplo que la masa salarial está por debajo del PIB si comparamos 2019 con 2021. El gráfico 2 trae este dato.
Frente a la idea de que en términos económicos estamos ante un crecimiento en V, nosotros lo vemos como crecimiento en forma de letra K: mientras el PIB y las exportaciones crecen, los salarios y las jubilaciones decrecen.
Este modelo provocará entonces dos grandes cambios estructurales: Estado Mínimo y concentración de la riqueza.
Daniel Olesker es senador del Partido Socialista, Frente Amplio.