Efectos de la reforma de la seguridad social (IV): Menos garantías

En esta cuarta nota¹ sobre la reforma de jubilaciones y pensiones, trataremos de aportar razones y estudios sobre un aspecto que consideramos sustancial: las menores garantías para la gente que ofrece el proyecto del gobierno. En este caso sí se puede hablar de una reforma de la seguridad social, porque los principios que ahora se crean, las excesivas facultades del Poder Ejecutivo y de la Agencia Reguladora propuesta son para todo el sistema, no sólo para jubilaciones y pensiones.² Asimismo, hay menores garantías para las personas por la reducción de la protección estatal y las incertidumbres e inseguridades que la reforma genera.

Estamos en un proceso. Junto a lo que pasa en el Parlamento, se desarrollan movilizaciones sociales y políticas, pronunciamientos de instituciones y centros de investigación³ y de numerosas delegaciones sociales, al tiempo que se conversa con la gente en distintos lugares del país. Es un proyecto de reforma malo que no compartimos, pero una vez más, por esas acciones, se ha logrado hacer menos malas algunas cosas. Por ejemplo, confirmar la posibilidad de jubilarse con 25 años de trabajo reconocidos (inicialmente, esto no estaba); volver a ubicar en los 40 años la edad para la pensión de viuda de por vida (inicialmente se proponía recién a los 65 años); la reducción de algunas de las excesivas facultades del Poder Ejecutivo y la Agencia (aunque muchas se mantienen).

Consideramos para este análisis que en sus Bases Programáticas el Frente Amplio define las características de una reforma de la seguridad social como “el conjunto de políticas implementadas con el propósito de garantizar una vida digna a todos/as los/as habitantes del país a lo largo de su ciclo vital. [...] Requieren coordinar su implementación entre todos los organismos responsables, así como velar permanentemente por su perfeccionamiento. El control de la sociedad civil sobre su diseño, instrumentación e implementación es una garantía de avance y consolidación democrática”. Y destaca que se basó “desde 2005, en los principios básicos de universalidad, igualdad, solidaridad, equidad, búsqueda de equilibrio fiscal y participación social, apuntando a la extinción del lucro en el marco de una reforma estructural del sistema y al mejoramiento de garantías para los/as trabajadores/as y sus familias”. Y en ese marco define “que, teniendo la cobertura como principal eje temático, repare en la forma de darle mayor sustentabilidad al sistema en el contexto económico, laboral y demográfico” y “seguir estudiando cómo impactan los adelantos tecnológicos incorporados a las empresas y a la economía del país, en relación al sistema de aportes a la seguridad social” [...], la nueva “agenda de derechos” y sus vínculos con la seguridad social, al tiempo de proponer un sistema de tres pilares.⁴

Los principios

En la vida los principios son una cosa importante. En seguridad social también. Cuando hay recursos, apelaciones, juicios, los organismos recurren a los principios para interpretar leyes y decretos y aplicarlos (la “regla de derecho” en el inciso final del artículo 2 del proyecto).

La reforma crea nuevos principios distintos de los aprobados universalmente en Uruguay y se ignoran algunos fundamentales, como el de participación social y el rol del Estado. Inventan el principio de “solidaridad social” que se confunde con asistencialismo, que es otra cosa. “La solidaridad es intergeneracional, entre generaciones, y también es general –es lo que incluye la intrageneracional–, entre los que más tienen y los que menos tienen. Entre los sanos y los enfermos, entre los ocupados y los desocupados, implica redistribución de la riqueza, objetivo esencial de la seguridad social”, se sostiene en las últimas bases programáticas del Frente Amplio. Un informe desde la Universidad de la República⁵ reafirma esta posición: “Esta enunciación del principio de solidaridad es restringida [...] y no se ajusta al concepto más amplio manejado por la doctrina”. Una eminencia como el doctor Américo Plá Rodríguez ha afirmado que “sin solidaridad no puede haber seguridad social”.⁶

Por otra parte, como ya lo destaca una resolución de la Mesa Política del Frente Amplio de octubre de 2021, hay una tendencia general en las políticas de este gobierno de coalición y en esta reforma que “equipara la responsabilidad individual a la responsabilidad superior del Estado”, cuando, por ejemplo, sin la debida información e igualdad de derecho, se obliga a las personas a tomar decisiones que afectan su futuro. Y esta responsabilidad del Estado es otro principio sustancial en seguridad social.

La Agencia Reguladora de la Seguridad Social y las facultades del Poder Ejecutivo

La Agencia Reguladora que se pretende crear (Título X, artículos 267 a 287 del proyecto aprobado por el Senado) comprende todos los organismos y dependencias estatales, no estatales y privadas de seguridad social, salvo las de salud (artículo 268 del proyecto).

Decenas de facultades y competencias,⁷ controles, sanciones, intervenciones, inspecciones, se otorgan a esta Agencia y al Poder Ejecutivo de turno. Son potestades para determinar directa o indirectamente acceso a derechos, condiciones, años, montos a cobrar; aspectos que históricamente estuvieron dispuestos por leyes. Una agencia con carácter de servicio descentralizado y, por tanto, más dependiente del Poder Ejecutivo, con tres directores del gobierno de turno y sin participación social.

Las facultades que se le otorgan en algunos casos entran en contradicción con potestades de organismos como el Banco de Previsión Social (BPS), el Banco Central del Uruguay (BCU), la autonomía de cajas paraestatales, y abarcan instituciones privadas, como por ejemplo, los fondos sociales de la construcción.⁸ Ya en agosto pasado anticipábamos que “podrían destacarse otras importantes ausencias producto de las excesivas facultades que se otorgan al Poder Ejecutivo y a la Agencia Reguladora, que reducen la participación social y autonomías”.⁹

En la Comisión de Expertos ya se conocieron importantes análisis al respecto y, recientemente, otros. Veamos.

1) Ante la posibilidad de dar a la Agencia Reguladora la naturaleza de ente autónomo o servicio descentralizado y aspectos de constitucionalidad, el doctor Martín Risso informaba: “Entre estas dos últimas opciones, la mejor es la primera, ya que el servicio descentralizado sigue teniendo el control del Poder Ejecutivo, aunque sea por razones de legalidad en la vía recursiva”. “La estructuración de la unidad como un ente autónomo no sólo tiene la ventaja de fortalecer la pretensión de una independencia técnica, consistentemente, con una cierta autonomía orgánica, sino que parece mejor justificada en términos constitucionales”.¹⁰ “Ello en la medida en que la creación del BPS como ente autónomo determina los términos básicos de relacionamiento con la Administración Central y, de su mano, un afán de mantener una relativa neutralidad política”.¹¹

2) El Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República¹² señaló que las atribuciones de regulación de la Agencia Reguladora deben estar acotadas a la “regulación técnica”, dada la reserva legal que existe en materia previsional.

3) Los partidos Colorado y Cabildo Abierto también se han pronunciado respecto de estos temas, sin perjuicio de lo cual, el contenido de la reforma se mantiene. En el Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del Partido Colorado “se consideró particularmente relevante [...] no establecer la delegación de facultades que se otorgaría al Poder Ejecutivo, por considerarse inconstitucionales; establecer que los dictámenes de la Agencia Reguladora que se crea sean previos y preceptivos pero no necesariamente favorables a lo dispuesto por el Ejecutivo”, entre otras medidas.¹³ Recientemente, entre los siete puntos presentados por Cabildo Abierto, se afirma: “Se entiende necesario un estudio profundo de la forma jurídica, competencias, posible colisión con normas constitucionales. Tratándose de un tema delicado y sensible y ante la posibilidad de colisión con marco legal y competencia con el BPS y el BCU, y la posible inconstitucionalidad de las normas, se considera sea desglosado para un futuro tratamiento en ley separada de la reforma previsional”.¹⁴

4) El Instituto de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social (IDTSS) de la Universidad de la República¹⁵ ha realizado también importantes aportes al respecto, entre otros: “La Agencia Reguladora [...] asume en el Proyecto cometidos que la Constitución asigna al BPS, cuya autonomía se limita. El BPS ha sido creado por la Constitución (art. 195), por lo que no puede disminuírsele su grado de autonomía [...] El BPS pasa a estar bajo la supervisión y la potestad reglamentaria de la Agencia Reguladora”.

A su vez, con relación a las cajas paraestatales, el IDTSS destaca la contradicción entre competencias que la reforma les otorga a los directorios de estas, y las potestades de la Agencia Reguladora: “El Proyecto impone a las autoridades de las cajas paraestatales obligaciones en materia de reservas, y ‘planes de recapitalización’ que escapan a sus facultades” y, por otro lado, “otorga facultades de supervisión y de reglamentación (sobre dichas cajas) a la Agencia”.

5) El doctor José Korzeniak informa: “La creación de la Agencia Reguladora y sus cometidos, previstos [...] padecen de flagrante inconstitucionalidad”.¹⁶ Y continúa: “El artículo 267 le atribuye [a este “curioso organismo”, como el constitucionalista lo califica] el cometido de evaluar y regular la actividad de los sujetos prestadores de servicios de seguridad social”, “supervisar y hasta sancionar a los directores de los organismos públicos y privados de seguridad social, creando un servicio descentralizado”. El BPS, “que es un ente autónomo creado por la Constitución” es uno de ellos (artículo 195) con el cometido de “coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social”. Por tanto, “las competencias otorgadas por la Constitución a un órgano u organismo no pueden ser conferidas a otro órgano u organismo por ley”. El BPS “puede ser sí controlado por el Poder Ejecutivo porque la Constitución así lo establece expresamente en los artículos 197 y 198”,¹⁷ pero esas facultades “no pueden ser delegadas a un servicio descentralizado” como propone la reforma.¹⁸

Concluimos entonces, con las razones expuestas, que una cosa es que se “requiere coordinar” la implementación del nuevo sistema “entre todos los organismos responsables”¹⁹ y otra, esta propuesta de creación de una Agencia Reguladora del sistema y las excesivas facultades otorgadas al Poder Ejecutivo, que se apartan de normas y recomendaciones y de la histórica institucionalidad que ha tenido la seguridad social en la historia del país.

Sobre inseguridades e incertidumbres

Finalmente, expondremos sólo algunos ejemplos de inseguridades e incertidumbres, de menos garantías para las personas, que se generarán con la reforma.

1) El aporte personal obligatorio hoy es 15% del salario. Las cámaras empresariales, por su parte, han reiterado que no están dispuestas a aumentar sus aportes y generalmente ante cualquier problema (sequía, inundaciones, temporales, etcétera) se votan exoneraciones patronales. ¿Cuánto será, en definitiva, el aporte personal total de trabajadores/as y por cuántos años si se concreta la facultad que se otorga al Poder Ejecutivo de obligar que los dos y nueve puntos del IVA que hoy van a nuestros bolsillos vayan a cuenta en AFAP? ¿Y si a eso se agregan otros aportes voluntarios y complementarios, como está previsto en la reforma?

2) Personas que no lleguen a obtener una jubilación por las nuevas exigencias y a su vez tengan algunos modestos ingresos que superan los requisitos para acceder a una pensión por vejez, ¿cómo vivirán su vejez?²⁰

3) ¿Qué pasará con las personas que se queden sin trabajo a los 50 y pico o a los 60 y poco? Cuáles son las medidas para protegerlas de despidos, para promover el empleo y la capacitación? ¿Por qué no se les otorgan los subsidios de seguridad social?

4) Todas las personas, cualquiera sea su salario, y de todas las cajas, pasan a un sistema con AFAP y al mismo tiempo el Estado (o sea la sociedad toda, la gente) se hará cargo por 30 0 40 años de lo que cueste. ¿Cuánto nos costará a todos/as? ¿Qué resultados tendrán? ¿Subsistirán las paraestatales?

5) En los sectores de la construcción y rural, será el gobierno (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y BPS) el que determinará en el futuro los puestos de trabajo en “condiciones y medioambiente particularmente exigentes” en esas actividades, que podrían jubilarse con 60 años de edad y 30 de trabajo. ¿Cuáles serán esos puestos de trabajo? ¿Cuándo se definen, para que las personas sepan a qué atenerse en su futuro?

6) Otros sectores de actividad podrán solicitar ese derecho a jubilarse con 60 y 30 años, siempre que ya no tengan actividad bonificada ni compensaciones laborales ni salariales y estén en trabajos particularmente exigentes. ¿Quiénes pueden solicitarlo? ¿Los sindicatos? ¿Las cámaras empresariales? ¿Ambos? ¿O pueden ser otros que no sean las organizaciones más representativas? ¿Cómo se considerarán las “regulaciones laborales o salariales” obtenidas en los Consejos de Salarios, aunque sean menores respecto del posible derecho a jubilación anticipada?

7) Se prevé plazos menores a los actuales para reconocer años de trabajo en general. Por otra parte, a un sector de trabajadores/as (zafrales, temporarios y a la orden) se le exige un promedio de 13 jornales para computarles un mes para la jubilación. ¿Cuáles serán los impactos de estas medidas en quienes más sufren de precariedad, informalidad, vulnerabilidad?

Veremos qué pasa a partir de este lunes 10. De nuestra parte, trataremos de seguir aportando a una seguridad social como derecho humano fundamental.

Ernesto Murro fue ministro de Trabajo y Seguridad Social y presidente del BPS. Este es el cuarto de una serie de artículos sobre la reforma de jubilaciones y pensiones que se están publicando en la diaria.