¿En Uruguay es viable la mercantilización del agua?

La crisis de disponibilidad de agua para uso agrícola se instala en la agenda política en la medida en que aumenta la eficiencia en la producción agropecuaria, se profundiza el cambio climático y crece considerablemente el precio de la tierra, demandando una gestión de los recursos hídricos adecuada a las diversas necesidades y vulnerabilidades de los productores agropecuarios.

Las respuestas, desde la ingeniería hidráulica e hidrológica, para asegurar el agua en meses de déficit hídrico consisten en obras como la extracción directa de ríos y arroyos y el almacenamiento en represas. Esos suministros de agua buscarán, con una garantía adecuada, que la variabilidad climática no sea uno de los factores que lleven al abandono de las actividades de pequeños y medianos productores, por no poder resistir las pérdidas durante las cada vez más frecuentes sequías.

En la diaria del 21 de octubre de 2024, se reproduce un artículo de Eduardo Amaral, publicado en Project Syndicate (“La promesa y el peligro de los mercados de agua”), donde se analizan las experiencias de mercantilizar el agua en Australia, Chile y en el estado de California, mostrando cómo esto llevó a una mayor desigualdad en el acceso al agua entre pequeños y grandes emprendimientos agropecuarios.

En Uruguay, en los años 90, se estableció una ley de estímulo del riego, similar a la que a fines de los 80 se hizo para estimular la forestación. Existen dos factores, uno climático y otro legal, que hicieron poco viable una mercantilización del agua como la establecida en esos años en Chile.

En Uruguay, en términos climáticos, la disponibilidad natural de agua es mucho mayor que en Chile, Australia y el estado de California, por lo cual la demanda de agua de los productores agrícolas, excepto para el cultivo de arroz, es muy variable año a año, lo que hace que la inversión privada sea muy poco atractiva, como consecuencia de la falta de continuidad en la venta de agua.

En términos legales, desde el Código Rural del siglo XIX, recogido en el Código de Agua (1978) y reafirmado en la Ley de Política Nacional de Aguas (LPNA, 2009), que reglamentó el artículo 47 de la Constitución, el agua es de dominio público y en su uso se debe priorizar el interés general. Esto ha tenido como consecuencia que en las solicitudes de autorización de tomas directas y embalses se debe asegurar el interés general, presentando en simultáneo los usos a los que estarán destinadas esas autorizaciones de agua. Esto exige que quienes invierten en las obras para extraer o embalsar agua acuerden previamente con los usuarios el costo del agua que les suministrará; en definitiva, quienes invierten en las obras y los usuarios son “socios” en la solicitud.

A su vez, desde hace más de 30 años, la autoridad en materia de agua (Dinagua, Ministerio de Ambiente) y la autoridad en materia de uso de suelo (Dirección General de Recursos Naturales, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca) coordinan las Juntas Regionales de Riego, donde participan los usuarios de agua y se establecen, año a año, los ajustes en las dotaciones de agua de las tomas de acuerdo a la variabilidad en los caudales debido a las sequías. Esas juntas fueron un antecedente de las comisiones de cuencas establecidas en la LPNA.

En Uruguay, para disponer agua en el cultivo de arroz, se han construido represas multiprediales, donde el inversor en la obra se “asocia” con los regantes para solicitar la autorización de uso ante la autoridad de agua, y esta es analizada en una junta de riego. El acuerdo, realizado entre privados (inversor y regantes), establece que cada año el usuario pagará con 20 bolsas de arroz por hectárea cultivada, con independencia de cuánta agua represada utilice. Ese contrato permite compartir riesgos respecto de la disponibilidad de agua y la superficie cultivada cada año; de hecho, su costo no se ajusta como bien “escaso”, o sea, no se mercantiliza como en Chile, Australia y California.

Es de destacar que los inversores son en general propietarios de predios medianos y grandes, esencialmente dedicados a la actividad pecuaria, que se localizan en la parte alta de cuencas de cañadas y pequeños arroyos, aptos para la localización de represas. La experiencia ha demostrado que el inversor rescata lo invertido en menos de cinco años.

La Ley de Riego tenía como objetivo fomentar la realización de obras de riego de cultivos que consumen mucho menos agua por hectárea que el arroz, definidos de secano, ya que sólo utilizan el agua precipitada, por lo cual la productividad por hectárea depende de la profundidad del déficit hídrico. El crecimiento del valor de la tierra y la mayor frecuencia de sequías hace necesario mejorar la eficiencia en la producción agropecuaria en general, por lo tanto, invertir en la regulación hídrica.

Los grandes y algunos medianos productores de rubros destinados a la exportación (grandes tambos, engorde de ganado, soja y otros cereales) desde hace más de 15 años vienen incorporando el riego, atendiendo que el tamaño de los predios y el volumen de agua consumida permite la construcción de pequeñas y medianas represas (mucho mayores que los tajamares) que permiten almacenar suficiente agua para dar garantía y continuidad a la producción.

A la mayoría de los medianos productores y la totalidad de los pequeños, por el tamaño de sus predios, no les es posible construir represas que den suficiente garantía de salvar el déficit hídrico. Para ellos es necesaria la instrumentación de represas de uso multipredial, localizadas aguas arriba de sus predios, de forma de asegurar sus demandas a partir de la canalización de las aguas desde el embalse de la represa, tal cual lo hacen los arroceros. El retorno de las inversiones será de más de una década, dado que el agua demandada por hectárea, menor que en el arroz, varios años es suministrada directamente por las precipitaciones. El financiamiento, a largo plazo, por el Estado y los productores se realizará de acuerdo con los mayores ingresos por el incremento en la productividad por hectárea. En el Estado, a su vez, existirá un ahorro en las indemnizaciones por daños en las sequías.

Tomando en cuenta la experiencia de las juntas de riego y la implementación de comisiones de cuenca, que la LPNA establece que sean integradas por representantes de gobierno nacional y departamental, usuarios públicos y privados, así como de la sociedad civil, además de asegurar la visión integral (agua potable y demás usos) y sustentable de los recursos hídricos, se deberán establecer las pautas de cómo se realizará la distribución de agua, teniendo presente la gran diversidad de rubros de los productores agropecuarios.

Si, como sucedió con las energías renovables, el Estado hace inversiones y son también exitosas, al existir reglas claras funcionando, ello puede motivar la presencia de inversores privados, tal como aspira la Ley de Riego, siempre sin violentar que el agua, en Uruguay, es de dominio público y su uso debe responder al interés general.

José Luis Genta es ingeniero y fue director nacional de Aguas (2006-2011).