El acuerdo Mercosur-Unión Europea ante una nueva encrucijada

A raíz del nuevo impulso por finalmente concluir el esperado acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea (UE), el tema ha retornado a la palestra pública. ¿Qué factores impulsan la búsqueda de cerrar el acuerdo? ¿Cuáles son las trabas? ¿Cuáles son los posibles escenarios?

Un nuevo impulso geopolítico

El Mercosur y la UE alcanzaron un “acuerdo en principio” sobre el pilar comercial de un Acuerdo de Asociación en junio de 2019, así como un acuerdo sobre el pilar político y de cooperación al año siguiente. Su anuncio provocó una fuerte oposición en Europa, a partir de la conformación de una coalición contraria, compuesta por productores agrícolas y activistas medioambientales. A los primeros, históricamente opuestos por consideraciones distributivas, se sumaron las preocupaciones de los segundos por el impacto de un acuerdo sobre el cambio climático, alentadas por las políticas del gobierno de Jair Bolsonaro en Brasil respecto de la deforestación en la Amazonia.

Así, a diferencia del pasado, el acuerdo se volvió objeto de un elevado nivel de “politización” y una fuerte oposición de actores no tradicionales en asuntos de comercio, provenientes de la sociedad civil, movilizados por la temática ambiental.

Sin embargo, a partir de finales de 2022, distintos factores se combinaron para dar un nuevo impulso geopolítico al acuerdo. En el marco de la “geopolitización” o “giro geoeconómico” de la política comercial de la UE, la Comisión Europea argumentó que en un contexto de retorno de la guerra a Europa dado por la invasión de Rusia a Ucrania, los aprendizajes derivados de la falta de insumos durante la pandemia de covid-19, las crecientes tensiones geopolíticas entre Occidente y China, y el eventual retorno de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos –ahora confirmado–, la UE precisaba concretar nuevos acuerdos comerciales para diversificar aliados y riesgos, y así rebalancear el campo geopolítico.

En este marco, facilitado por el retorno de Lula a la presidencia de Brasil, la Comisión procuró negociar algunas garantías adicionales en materia ambiental con miras a aplacar la oposición de la sociedad civil europea. A cambio, estuvo dispuesta a hacer concesiones que en el pasado hubieran sido descartadas de plano, como la reducción del acceso al mercado de compras gubernamentales de Brasil demandada por el gobierno de Lula, o la introducción de una “cláusula de rebalanceo” en caso de que las políticas comerciales unilaterales del Pacto Verde Europeo reviertan las ganancias de acceso a mercados para el Mercosur derivadas de un acuerdo. Con esto, ambos bloques encaminaron un nuevo entendimiento.

Las resistencias de la economía política

Sin embargo, lo acordado entre el Mercosur y la Comisión Europea se encontró con un viejo escollo: la oposición agrícola europea. A diferencia de los “perdedores distributivos” del Mercosur, es decir, la mayoría de los sectores industriales de Brasil y Argentina, que pasaron progresivamente de una postura de oposición a otra de apoyo (en Brasil) o de aceptación pasiva (en Argentina), los productores agrícolas europeos continúan movilizados en contra de un acuerdo. Como consecuencia, los países con sectores agrícolas poderosos, con Francia a la cabeza, han mantenido su rechazo.

A inicios de 2024, las fuertes movilizaciones agrícolas que paralizaron Europa congelaron la posibilidad de concretar el acuerdo. Posteriormente, las elecciones al Parlamento Europeo de junio tuvieron el mismo efecto. Como reconoció entonces el negociador jefe de la Comisión, Rupert Schlegelmilch, “ahora mismo estamos trancados, para ser honestos, por las elecciones europeas y las protestas de agricultores en Europa”.

Pasadas las elecciones europeas, la Comisión ha retomado la iniciativa para finalmente sellar el acuerdo. Al impulso de nuevas manifestaciones agrícolas en Francia, el gobierno francés, con el apoyo abrumador del sistema político de dicho país, ha ratificado una vez más su rechazo al acuerdo. Así, la batalla continúa.

¿Cómo podría aprobarse el acuerdo?

Ante esta situación, cabe preguntarse cuál será la suerte del acuerdo. Una forma de aproximarse a la respuesta viene dada por las reglas que regulan su eventual aprobación en la UE. En la legislación europea, el Acuerdo de Asociación con el Mercosur tiene un carácter “mixto”, es decir que combina competencias comunitarias con otras que se mantienen a nivel de los estados miembros. Por ende, de acuerdo con el artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la UE, su aprobación requiere, entre otras cosas, la aprobación del Consejo, donde están representados todos los estados, por unanimidad, lo que lleva a descartar de plano este escenario.

No obstante, de ser dividido, el pilar comercial, en cuanto competencia comunitaria, puede ser aprobado únicamente con la anuencia del Parlamento Europeo y de una “mayoría calificada” en el Consejo. Tal mayoría requiere el apoyo de al menos el 55% de los estados miembros que representen al menos el 65% del total de la población de la Unión, junto a la ausencia de una “minoría de bloqueo”, la que requiere para su conformación al menos cuatro miembros que representen más del 35% de la población.

Así, la aprobación del pilar comercial requiere dos elementos. En primer lugar, que la Comisión avance incluso a pesar de la oposición frontal de Francia, lo cual representaría un quiebre con la práctica histórica de la Unión en lo referente a los acuerdos comerciales. Y en segundo lugar, que Francia no logre ensamblar una minoría de bloqueo. Históricamente, la posición francesa ha sido acompañada por otros países con fuertes comunidades agrícolas como Irlanda y Polonia, los cuales, no obstante, no serían suficientes para alcanzar el umbral mencionado.

Sin embargo, debido al fortalecimiento del reclamo de los productores agrícolas italianos, representantes del gobierno italiano, país tradicionalmente favorable al acuerdo, han señalado que podrían unirse a la coalición liderada por Francia. De esta manera sí se configuraría una minoría de bloqueo.

En suma, el despeje de estas dos variables terminará definiendo la suerte del acuerdo en Europa y, así, la posibilidad o no de su concreción.

Nicolás Pose-Ferraro es profesor e investigador en el Programa de Estudios Internacionales de la Universidad de la República (Udelar), doctor en Ciencia Política por la Udelar y magíster en Economía Política Internacional por la London School of Economics. Este artículo fue publicado originalmente en latinoamerica21.com.