El año 2025 encuentra al departamento de Montevideo en una encrucijada donde convergen desafíos y oportunidades.

Por un lado, la inminencia del nuevo gobierno alimenta la expectativa de retomar un proyecto de desarrollo nacional sostenible, en el que se conjuguen crecimiento económico, reducción de desigualdades y protección del ambiente. Expectativas altas, que involucran a los gobiernos departamentales y locales, por cuanto en mayo se renovarán esos gobiernos y cuando se instalen –en julio– estará en desarrollo el debate del presupuesto nacional para el quinquenio 2026-2030.

Todo eso ocurrirá en un contexto social y económico nacional, regional e internacional dinámico, desafiante e incierto, en el que la situación de Brasil y Argentina, así como el cambio en el gobierno en Estados Unidos y las tensiones internacionales, tanto en lo económico como en lo político, serán condicionantes muy fuertes.

En ese contexto hay oportunidades que se abren para los gobiernos departamentales y municipales, en particular para el departamento y la ciudad de Montevideo.

La política del territorio no es una cuestión de segundo nivel. Las gestiones departamentales y municipales hacen a la esencia y la calidad democrática, tienen que ver con los grandes asuntos estructurales y de infraestructura en el territorio y simultáneamente con los problemas de cotidianidad y cercanía que nos involucran sin excepción.

La particular combinación y coexistencia de lo macro y lo micro conforma una transición de escalas en la que la atención de los grandes temas nunca podrá estar desacoplada de las respuestas a demandas de todos los días. En la transición de escalas, la clave metropolitana es insoslayable y existe un retraso en abordarla.

1. Montevideo, metrópolis del siglo XXI

Promediando la tercera década del siglo XXI, es claro que Montevideo es mucho más que una ciudad y que su estructura urbana hace ya décadas desbordó los límites del departamento.

Siendo reconocida desde hace décadas la existencia de un “área metropolitana”, resulta ineludible pensar a Montevideo en términos de gran ciudad metropolitana, compleja y heterogénea, inmersa en un amplio territorio –región metropolitana– complejo y heterogéneo.

Hace ya un tiempo usé el término “metrópolis reticular” para definir la estructura metropolitana que involucra a Montevideo y parte de los departamentos limítrofes, Canelones y San José. La metrópolis reticular incluye a la Ciudad de la Costa, a Ciudad del Plata, a La Paz, Las Piedras y Progreso, Pando, y también a territorios de urbanización difusa como Toledo, Barros Blancos, Nicolich, etcétera. Incluye también a importantes sectores de suelo rural productivo y áreas naturales con valor ecológico y ambiental.

Los señalamientos sobre la dimensión metropolitana de Montevideo y el incipiente proceso de metropolización datan de los años 50 del siglo XX, pero recién a comienzos de los años 80 se empezó a pensar en la planificación y gestión del espacio metropolitano.

Hacia 2005, con el gobierno nacional de Frente Amplio (FA), se abordó de frente esta problemática. Es cuando surge, en el marco de Presidencia de la República, el programa Agenda Metropolitana, liderado por Gonzalo Carámbula. Su localización en Presidencia fue una señal política potente que le permitió gran visibilidad y le dio respaldo político.

Agenda Metropolitana fue un programa exitoso e innovador, que alcanzó rápidamente algunos logros, sobre la base de consensos interinstitucionales que se concretaban caso a caso, y mostró también rápidamente sus límites. Culminado el período de gobierno, al no haber avanzado en formas orgánicas de acuerdo, el programa languideció hasta desaparecer.

A 20 años de su gestación, sigue siendo el mejor esfuerzo realizado de coordinación metropolitana y pensamiento sobre la temática.

2. Veinte años después: qué plantea el gobierno electo con respecto a lo metropolitano

El comienzo del nuevo ciclo progresista permite alentar expectativas de avanzar en nuevas políticas metropolitanas. Estas reconocen un núcleo central en la cuestión de la movilidad, en particular el transporte colectivo de pasajeros.

En las “Bases programáticas” del FA, reconociendo que el servicio de transporte de pasajeros es esencial para las personas, se había dejado la semilla. Se decía: “Avanzaremos hacia un Sistema Nacional de Transporte de Pasajeros, con una integración de servicios mayor a la existente, acentuando al mismo tiempo la especialización, el desarrollo y la responsabilidad de cada subsistema y optimizando el funcionamiento en frecuencias, horarios y competencias entre los servicios de transporte. Para eso, se elaborará un plan de integración racional de los subsistemas, en todas las formas posibles. La necesidad de integrar recursos, organización, infraestructuras y uso de los vehículos, además del concepto de igualdad de derechos de todos los ciudadanos”.

Avanzando en concreción, en las “Prioridades para gobernar Uruguay” del FA dadas a conocer el 16 de setiembre de 2024 en el Real de San Carlos, se incluyen referencias explícitas:

“Infraestructura para la movilidad en el área metropolitana.

Medida: promover la construcción de ejes troncales rápidos de transporte público en la zona metropolitana de Montevideo.

  • El transporte público en la zona metropolitana debe ser mejorado. Debe hacerse atractivo para lograr desplazar modalidades de transporte que congestionan y restringen los espacios para la convivencia, la integración y el esparcimiento (arbolado, parques, movilidad activa).

  • En los últimos 20 años Uruguay ha modernizado las infraestructuras de transporte relacionadas con la producción, se requiere mejorar la infraestructura para la movilidad de las personas”.

A esto sigue la mención a la aceleración del pasaje al transporte eléctrico.

Ese día, Yamandú Orsi mencionó la idea de mejorar la movilidad metropolitana a través de la construcción de “ejes troncales ágiles de transporte público en toda el área metropolitana”. Y dijo a continuación: “El tiempo de cada uno de los uruguayos vale y mucho. Por eso la movilidad debe ser estimulada y mejorada. Con cambios en la modalidad y un funcionamiento complementario y coordinado del transporte público”.

Esta inclusión en la campaña no fue casual, así como tampoco es asunto marginal en la agenda de su gobierno. Sus voceros, en particular la designada ministra de Transporte y Obras Públicas Lucía Etcheverry y los referentes de la Intendencia de Canelones (el intendente Marcelo Metediera y el secretario y candidato Francisco Legnani) se vienen refiriendo al tema en los últimos días.

Claramente, ha sido una innovación y un enriquecimiento de agenda esa incorporación en la propuesta programática nacional, lo que viene a subsanar ausencias no solamente en el FA, sino también en los programas políticos de los demás partidos en el ciclo electoral reciente y en los anteriores.

Parece existir un consenso inicial en cuanto a que la primera línea de abordaje deberá ser la reconversión del sistema de transporte colectivo, con base en los ejes troncales.

3. Lo que viene, además

Las estructuras y sistemas territoriales que involucran lo metropolitano no se restringen a resolver la movilidad y el transporte colectivo.

Además del foco programático de la movilidad, en las posibles líneas de trabajo se encuentra, entre otros temas, lo relacionado con el manejo de los recursos hídricos, incluyendo en este capítulo la gestión de las cuencas (varias de ellas compartidas entre dos o más departamentos), el sistema de producción y abastecimiento de agua potable (¡nada menos!), infraestructura de saneamiento y drenajes, etcétera.

Por ejemplo, con relación a este último tema, está aún pendiente de implementar un ambicioso proyecto que incluye red de saneamiento, drenajes pluviales, pavimento vehicular, sendas peatonales y espacios públicos para el conglomerado de La Paz, Las Piedras, 18 de Mayo y Progreso, con una población de más de 120.000 habitantes. Ese proyecto desarrollado por OSE antes de 2020 implica la conexión al sistema de Montevideo y la salida de efluentes por el emisario de Punta de Lobos, que en su paso involucra algunos barrios montevideanos que podrán complementar su red de colectores.

Este es un ejemplo que muestra la necesaria complementariedad entre las intendencias de Canelones y Montevideo y OSE. Una operación de mejora ambiental y consolidación urbana similar al proyecto de saneamiento y vialidad en Ciudad de la Costa.

Otros componentes relevantes del sistema territorial metropolitano son las áreas naturales con valor ecológico y ambiental (la más relevante, no la única, los humedales del río Santa Lucía, que compartimos Montevideo, San José y Canelones). Forman parte del soporte natural del territorio metropolitano, matriz que registra los cambios físicos, biológicos y culturales a lo largo de la historia y sobre la que se asienta la vida de las comunidades.

4. El necesario cambio de modelo de transporte metropolitano

Pongamos por un momento el foco en el sistema de transporte de pasajeros, hoy muy cuestionado en su eficiencia y calidad de los servicios (urbanos y de media distancia), multiplicidad de líneas y empresas, que impacta en el espacio urbano en Montevideo a lo largo de los grandes ejes viales troncales, cuya mejora viene siendo reclamada desde hace décadas.

En línea con ideas del gobierno electo, se han conocido estudios generados en el ámbito privado sobre este tema. El más completo es el de Cinve, “La transformación del sistema de transporte público en el área metropolitana de Montevideo”, en el que se incorporó aportes de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo.

El trabajo plantea una solución estructural y de operación para dos de los ejes troncales prioritarios, 8 de Octubre - camino Maldonado - ruta 8 y Avenida Italia - Giannattasio, los primeros a resolver dentro de un plan más ambicioso.

Sin tomar partido por una solución particular, el año 2025 es el momento clave para definir los grandes trazos de este proyecto. En los próximos meses se deberá diseñar la hoja de ruta, promover acuerdos interinstitucionales y multinivel, hacer estudios de inversión, explorar financiamiento y diseñar una institucionalidad para llevar adelante la propuesta y ejecutarla.

Un nuevo modelo de transporte colectivo de pasajeros de escala metropolitana es más que una infraestructura. Implica innovación en la operación del sistema, y en este aspecto es fundamental el papel del sector privado.

Por otro lado, no es un desafío menor la construcción institucional para coordinar y gestionar esos ejes transversales en el marco de un desarrollo equilibrado e integrado del espacio metropolitano.

5. Aprendiendo de la UAM

Todo el proceso de gestación y concreción de la Unidad Alimentaria Metropolitana (UAM), incluyendo su forma jurídica innovadora, es modélico. Supuso un esfuerzo continuado y progresivo de sucesivos gobiernos departamentales, que se remonta incluso al período del doctor Aquiles Lanza en la Intendencia de Montevideo, cuando se desarrollaron los primeros estudios de relocalización del Mercado Modelo.

Eso demandó un proceso sostenido de construcción institucional participativa y gestión público-privada que implicó la adquisición de predios, desarrollo de proyectos y ejecución de infraestructura que involucró a varias administraciones de Montevideo.

Finalmente, culminó el proceso con la mudanza del mayor mercado mayorista hortifrutícola en 2021 (el viejo Mercado Modelo databa de 1934) y el comienzo de la operación de la UAM.

Si ese proceso fue exitoso, es claro que su última etapa no estuvo exenta de conflictos y tensiones, sobre todo cuando al cambiar las mayorías parlamentarias en 2020 se intentó, por medio de diversos mecanismos, modificar la llamada “gobernanza” de la UAM a través de cambios en su marco legal, con el propósito de sustraerla de la órbita departamental. Tensiones y conflictos de fuerte connotación político-partidaria que también se cruzan con intereses empresariales y sectoriales, que aún continúan y plantean un marco de inestabilidad que no hace bien al avance y consolidación del proyecto.

Se debe “aprender de la UAM”: de lo mucho y bueno que se ha logrado y de cómo se alinearon recursos y actores institucionales y gremiales para viabilizar el proyecto; y también de sus vulnerabilidades, analizando cómo blindar hacia el futuro los nuevos acuerdos interinstitucionales.

6. Dilemas políticos, temores infundados y la audacia necesaria

Históricamente, las desconfianzas y prevenciones en términos de ceder o perder poder o soberanía al disolver en un agregado mayor las líneas de acción y las intervenciones concretas han generado parálisis e impedido avanzar en coordinaciones metropolitanas.

Entre múltiples prevenciones o temores, está el de la “pérdida de soberanía” que implicaría ceder alguna competencia o al menos compartirla entre diferentes niveles de gobierno.

Riesgos existen, pero es mucho más lo que se puede ganar. Ceder poder o compartirlo siempre genera dudas. Las dudas deberán ser superadas con audacia, rigor técnico y visión estratégica.

En suma: se debe discernir las acciones posibles y necesarias y que requieran una coordinación robusta.

Parece existir un consenso inicial en cuanto a que la primera línea de abordaje deberá ser la reconversión del sistema de transporte colectivo, con base en los ejes troncales.

A eso, en forma simultánea o sucesiva, se podrán sumar políticas, programas y proyectos en materia ambiental (en particular de saneamiento y drenajes, la gestión de los residuos sólidos urbanos, restauración ambiental, entre ellas) y en otras áreas como la logística, la localización de actividades económicas, la soberanía alimentaria, con abordaje transversal en el marco de una visión de largo plazo. Audacia y visión estratégica.

Salvador Schelotto es arquitecto y docente, fue decano de la Facultad de Arquitectura y director nacional de Vivienda.