El nuevo gobierno uruguayo frente a los desafíos del orden económico internacional contemporáneo

El 1º de marzo tendrá lugar un cambio de gobierno en Uruguay cuando Yamandú Orsi (Frente Amplio) asuma la presidencia tras cinco años de gobierno de Luis Lacalle Pou (Partido Nacional). El nuevo gobierno uruguayo enfrentará un contexto internacional desafiante, signado por la profundización de la transición desde un orden económico internacional liberal a uno geoeconómico. En un artículo reciente,¹ propusimos tres capas de análisis para examinar los desafíos para la política económica exterior de países pequeños como Uruguay. A continuación, presentamos algunas reflexiones.

Espacio multilateral

Uno de los principales retos para los países pequeños como Uruguay es la crisis que atraviesa el multilateralismo comercial, tanto por la dificultad de lograr consensos en temas gravitantes como por el debilitamiento institucional. Tal vez el ejemplo más claro sea la parálisis del Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde 2019, en particular por la negativa de Estados Unidos a apoyar la designación de nuevos integrantes del órgano. La incertidumbre resultante crea un escenario en el que el cumplimiento de las normas podría quedar supeditado a los intereses de cada Estado, primando la ley del más fuerte o el que pueda desarrollar más espacio para políticas (policy space), como se ha visto recientemente con el aumento de aranceles por la Administración Trump.

Asimismo, el debate sobre la reforma del régimen de solución de controversias inversor-Estado sigue abierto, con cuestionamientos y propuestas desde el Norte y el Sur global. Un ejemplo ilustrativo es el retiro de la Unión Europea del Tratado de la Carta de la Energía, al tiempo que tradicionales externos al régimen, como Brasil, negocian acuerdos alternativos a los clásicos tratados bilaterales de inversiones. Así, a nivel multilateral, se cerró la negociación del Acuerdo sobre Facilitación de Inversiones para el Desarrollo, pero aún no se alcanzaron los votos necesarios para que sea incluido como un nuevo acuerdo plurilateral de la OMC.

Políticas de las grandes potencias

La acción de Estados Unidos, China y la Unión Europea en materia de política económica exterior también impacta en la región y en Uruguay. La regulación europea sobre deforestación y el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono imponen barreras comerciales a productos latinoamericanos, al tiempo que favorecen a empresas europeas. Pero tal vez el elemento más disruptivo, aunque al mismo tiempo previsible, es la política exterior de la nueva Administración Trump. El aumento de aranceles es parte de un cóctel que incluye otros temas no comerciales pero que igualmente permean en América Latina: narcotráfico (especialmente el fentanilo, el mayor problema de salud pública que enfrenta Estados Unidos en la actualidad) y migración irregular. En paralelo, Estados Unidos lanza una guerra comercial a escala global, que comenzó con la reimposición de aranceles al aluminio y al acero, y que proyecta continuar con la introducción de “aranceles recíprocos” a todos sus socios comerciales o, al menos, a aquellos con los que mantiene un déficit de balanza comercial.

Por sus características, Uruguay no se configura como un target de la renovada coerción estadounidense: no representa un emisor de migrantes a gran escala, mientras que el flujo de comercio de bienes bilateral es de baja magnitud y con saldo favorable para Estados Unidos. Mientras que estar por fuera del radar puede evitar la imposición de costos directos derivados de la política estadounidense, esto no aplica a los potenciales costos indirectos. En particular, una escalada de la guerra comercial con China puede afectar la demanda de bienes uruguayos desde esta economía, que alterna entre el primer y el segundo destino en importancia para las exportaciones uruguayas. A su vez, un aumento de la inflación en Estados Unidos seguramente implique una suba de la tasa de interés por parte de la Reserva Federal, encareciendo el acceso al crédito para Uruguay.

Ahora bien, ¿qué impacto puede tener lo anterior en la política de la Unión Europea hacia la región, en particular respecto del acordado, pero aún no ratificado, tratado con el Mercosur? El avasallamiento de la administración Trump actúa como un impulso geopolítico para la conclusión del acuerdo; dicho esto, las tradicionales restricciones de economía política europeas, asociadas al proteccionismo agrícola, hacen que su conclusión sea incierta.

Espacio regional

La tercera capa de análisis se enfoca en el nivel regional, en particular en el Mercosur, ya que este sigue siendo un espacio clave para la inserción de Uruguay. El bloque representa alrededor del 25% de las exportaciones uruguayas, con una canasta diversificada de productos.

No obstante, se visualizan pocas posibilidades de avance intra Mercosur. La coyuntura actual está signada por las extremas divergencias entre los gobiernos de Argentina y Brasil, centro político del proceso integracionista. El primero se caracteriza por una clara retórica anti Mercosur. En un contexto de afinidad simbólica y alineamiento político con los Estados Unidos de Trump, el gobierno de Javier Milei ha manejado la posibilidad de establecer un acuerdo de libre comercio bilateral. Paradójicamente, en el plano comercial, lo único que ha obtenido hasta ahora es un incremento de los aranceles que enfrentan sus exportaciones de acero y aluminio al ingresar al mercado estadounidense, que se estima que afectan a ventas por 600 millones de dólares.

Brasil, por su parte, ha enfocado sus esfuerzos en la apuesta por la reconstrucción de su debilitado tejido industrial, para lo que se encuentra implementando un conjunto de seis “misiones” dentro de la llamada Nova política industrial, que implican diversos estímulos sectoriales y la búsqueda de nuevos encadenamientos. Sin embargo, su alcance es exclusivamente nacional. Esto no sólo tiene el potencial de distorsionar los intercambios económicos regionales, sino que atenta contra la construcción de potentes encadenamientos regionales. El desafío está en lograr regionalizar dichos instrumentos.

Finalmente, cabe agregar el caso de Paraguay, que progresivamente se configura como un destino atractivo para la localización de inversiones de actividades intensivas en mano de obra con base en costos bajos (laborales, impositivos y de energía), compitiendo así por la atracción de inversiones dentro de las economías del Mercosur en una lógica que amenaza con convertirse en una race to the bottom. La reciente salida de Yazaki de Uruguay, firma japonesa que provee de autopartes a las terminales automotrices argentinas, y su relocalización en Paraguay, es tan sólo un ejemplo de un desafío más con el que tendrá que lidiar el nuevo gobierno uruguayo.

Magdalena Bas Vilizzio es profesora agregada de Derecho Internacional Público de la Universidad de la República, investigadora, doctora en Relaciones Internacionales. Nicolás Pose-Ferraro es docente e investigador del Programa de Estudios Internacionales de la Universidad de la República, investigador, doctor en Ciencia Política.