Nueva ley de financiamiento de partidos: Un tímido paso hacia adelante

Esta semana el Parlamento hizo los deberes y aprobó una enmienda a la normativa que regula la financiación de la política en Uruguay. El proyecto original había logrado la sanción del Senado en la anterior legislatura, pero un hecho curioso acontecido en la cámara baja sobre el cierre del período lo hizo naufragar.¹ Como los diputados se sintieron en falta, luego de la segunda vuelta presidencial de 2019 votaron una resolución por la que se comprometían a retomar su análisis en la siguiente legislatura.² Luego de los meses más duros de la pandemia, la Cámara de Representantes nombró una comisión de 15 miembros (ocho oficialistas y siete opositores) que trabajó durante más de tres años en la reformulación de un nuevo proyecto. Ese proceso fue complejo y contó con la participación de expertos, jerarcas de organismos públicos implicados y representantes de medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil. Las vicisitudes de este largo trayecto muestran que la coalición de gobierno nunca logró acordar una propuesta y que el Frente Amplio tuvo muchas dificultades para aportar salidas que aceleraran el trámite.

El impacto mediático de los casos Astesiano y Marset y la constatación de que el poder del narcotráfico crece en nuestro país favorecieron la construcción de acuerdos impensados³ y el desbloqueo del proyecto. A fines de 2023, el proyecto ingresó al Senado y fue derivado a otra comisión especial con igual número de miembros y composición partidaria. Los senadores incorporaron algunos cambios y lo aprobaron a fines de mayo del presente año. Esta semana, la cámara baja aceptó las modificaciones y en los próximos días el Poder Ejecutivo lo promulgará.

La nueva norma es básicamente una enmienda a la ley de partidos políticos (18.845), por lo cual su evaluación debe considerar el conjunto de la normativa. Para ello conviene partir del enfoque tradicional del tema que señala que todo sistema de financiamiento de la política presenta tres asuntos centrales: el subsidio público, la regulación de las donaciones privadas y el control y transparencia. Veamos las novedades que incorpora la nueva norma.

Subsidio público

El Estado uruguayo subsidia las campañas electorales desde 1928 y desde 1954 lo hace mediante el pago de una suma de dinero por voto obtenido. La ley de 2009 establece montos en unidades indexadas que equivalen a dos dólares en las elecciones internas y departamentales; 1,5 dólares en el balotaje; y 10 dólares en la elección de octubre.⁴ A modo de capital de giro, el Banco República hace un adelanto de hasta el 50% de lo que la lista de candidatos podría alcanzar a partir de los antecedentes electorales. Esta modalidad se ha mostrado eficiente para garantizar que todos los competidores cuenten con el mínimo imprescindible para hacer campañas.

Al respecto, la nueva ley ofrece tres novedades. Primero, aumenta el subsidio para las elecciones departamentales equiparándolo al de la elección de octubre; segundo, incorpora el subsidio para las elecciones municipales con un monto similar al de las elecciones internas; y tercero, establece un incentivo para la participación de las mujeres en política al establecer un aumento de 20% del subsidio para las listas encabezadas por mujeres y 10% adicional por mujer electa. Vale la pena señalar que el costo total del subsidio público de las campañas venía superando los 30 millones de dólares, pero con estos cambios la erogación final podría alcanzar un incremento significativo de hasta 50%.

Regulación de las donaciones privadas

La ley de 2009 establece que las donaciones nominadas (con nombre y apellido) tienen un límite de 45.000 dólares y que los candidatos pueden triplicar ese monto. La nueva ley permitirá que los candidatos a la presidencia puedan donar hasta 180.000 dólares, los candidatos a legislador e intendente hasta 135.000 y los candidatos a edil hasta 67.000 dólares. Asimismo, la nueva ley permite a los legisladores en funciones (incumbent) duplicar el monto de su donación.

Como podrá verse, estas medidas alientan el autofinanciamiento de las campañas, que suele ser más frecuente en el nivel de diputados, como lo muestra algún estudio reciente.⁵ Por otra parte, en la ley de 2009 se estableció que las donaciones anónimas tienen un límite de 600 dólares y en conjunto no pueden superar el 15% del total recaudado por el partido. En la nueva ley se mantiene el límite pero se reduce razonablemente la proporción al 10%. Otra novedad relevante consiste en que todas las donaciones superiores a los 3.000 dólares deberán hacerse en forma de pago electrónico. Además, la nueva norma crea un período de recaudación de fondos (desde el 1º de noviembre del año preelectoral al 30 de junio del año electoral) que comenzará a aplicarse en 2028. Estas medidas facilitarán la auditoría del dinero recaudado por los partidos, pues la transacción electrónica establece con claridad el origen del dinero, y el establecimiento de plazos para la recaudación limita con claridad el movimiento de fondos.

Control y transparencia

La ley de 2009 estableció un régimen de rendición de cuentas basado en declaraciones juradas de las listas de candidatos (presidencia, senadores, diputados, intendente y ediles) de las elecciones de octubre, el balotaje y las departamentales. La disposición se había aprobado antes, pero la normativa de 2009 exigió la presentación de dos declaraciones (proyección de recaudación y gasto y rendición de cuentas luego de la elección) estableciendo plazos precisos para su entrega. La ley aprobada esta semana estableció como novedad que los candidatos a la presidencia en las internas también deben presentar declaraciones juradas, así como las listas que se presenten en las elecciones municipales, pues ahora contarán con subsidio público.

Además, se estableció con claridad que la Corte Electoral es la encargada del control y la supervisión de las rendiciones de cuentas y que podrá solicitar al Tribunal de Cuentas la auditoría de las declaraciones juradas que entienda conveniente. En concordancia, se crea un sistema de sanciones para los incumplimientos de las disposiciones legales que va desde multas por infracciones leves de hasta 7.500 dólares, hasta multas por infracciones muy graves de hasta 45.000 dólares.

La nueva ley estableció otras novedades –algunas poco comentadas–, como la creación de un sistema de descuentos similar a la cuota sindical para las personas que ocupen cargos electivos y de confianza política; la prohibición de piezas publicitarias del Estado durante el período de campaña; la prohibición de spots publicitarios encubiertos –que convocan a actividades partidarias– fuera de los períodos electorales, y el establecimiento de tres espacios publicitarios gratuitos –inicio, mitad y cierre de campaña– que coinciden con los que los propios medios de comunicación privados ya habían ofrecido en la campaña pasada; así como el establecimiento del control de precios de la publicidad a cargo de la Unidad Reguladora de los Servicios de Comunicaciones (Ursec) con el fin de evitar favoritismos de los medios por alguno de los competidores.

Considerando los problemas que mostraba el sistema anterior, entendemos que la ley está orientada en el sentido correcto. El nudo del problema sigue siendo el organismo regulador de todo el sistema, es decir, la Corte Electoral, y su disposición para efectivamente controlar la recaudación y el gasto de los partidos. A partir de esta ley contará con herramientas institucionales (apoyo del Tribunal de Cuentas, control de precios de la Ursec) y legales (reconocimiento jurisdiccional explícito y sistema de sanciones) para realizar esa tarea. Aún necesita un refuerzo presupuestal para conformar una división o departamento especializado, pero en lo inmediato eso podría resolverse con ingenio y voluntad.

El proyecto está bien orientado, pero es tímido porque no logró establecer la publicidad gratuita en los medios de comunicación como sucede en casi todas las democracias plenas del mundo y porque ignoró legislar sobre el gasto publicitario en redes sociales, cuya importancia crece con el tiempo y cuya frecuencia suele violar los plazos legales de duración de las campañas.

El proyecto es mucho mejor de lo que esperábamos, pero la duda radica en su capacidad de cumplimiento. La razón es la de siempre y se sintetiza en la pregunta: ¿puede un organismo como la Corte Electoral, integrado por los partidos políticos (desde el presidente hasta el último funcionario), controlar, auditar y eventualmente castigar a los propios partidos? Entiendo que eso es muy difícil. Ojalá me equivoque y podamos controlar el flujo de dinero hacia la política en tiempo y forma.

Daniel Chasquetti es politólogo.