BRICS: de la ambición desarrollista al desafío geopolítico

La cumbre de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica) que tuvo lugar en Sudáfrica en agosto de 2023 podría quedar como una fecha memorable para la política internacional. En medio de una masiva campaña de los países del G-7¹ para aislar a Rusia como reacción a su ataque contra Ucrania, algunas potencias regionales importantes del mundo no occidental decidieron solicitar unirse a los BRICS, entre cuyos miembros destacados está Rusia. Con Egipto, Etiopía, Irán, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos, este club pasaría a tener diez miembros en enero de 2024 (Argentina iba a ser otro de los nuevos miembros, pero el recientemente asumido gobierno de Javier Milei decidió no ingresar por razones ideológicas). La señal dada a Occidente no podría ser más clara: estos países ya no están dispuestos a permitir que nadie les dicte cómo actuar o con quién cooperar en el plano internacional.

Reclamo por un lugar adecuado en el orden global

Dado el legado de la organización desde sus inicios, era difícil prever este proceso. Los BRICS fueron lanzados en 2009 durante la crisis financiera internacional. La adopción del acrónimo ideado por Goldman Sachs, uno de los principales bancos de inversión estadounidenses y principal culpable de la crisis, aparentemente no fue considerada un problema. El banco había lanzado un nuevo fondo para canalizar el abultado capital de sus inversores hacia los extremadamente dinámicos mercados emergentes de Brasil, Rusia, India y China. Sudáfrica se sumó en 2011 a instancias de China: los BRIC se transformaron en BRICS.

Tras casi tres décadas de dinámica expansión y tasas de crecimiento a veces espectaculares, en particular en China, había quedado claro que la globalización de bienes y mercados financieros se basaba en un capitalismo desregulado, cuya codicia lo había llevado a expandirse demasiado, lo que había empujado a todo el orden económico internacional al borde del colapso y a su máxima crisis desde la Gran Depresión de finales de la década de 1920.

Las economías emergentes y, de hecho, el Sur global en su totalidad, vieron confirmada su convicción de que el orden internacional a fines de la primera década del siglo XXI representaba el mundo del pasado. Desde el Banco Mundial hasta el Fondo Monetario Internacional (FMI), desde el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) hasta el poder global del dólar estadounidense, las instituciones del orden mundial reflejaban el equilibrio de poder de 1945, no el de 2009. Los países emergentes y en desarrollo sintieron más que nunca que no estaban adecuadamente representados en este sistema multilateral que no reflejaba el porcentaje de la población mundial que sumaban ni su creciente importancia política y económica.

En el momento de su creación, el grupo de los BRICS representaba aproximadamente 40% de la población mundial. La participación de esos países en el PIB mundial aumentó de 8% en 2001 a 26% (en dólares estadounidenses) en 2023, mientras que la participación de los países del G-7 cayó de 65% a 43% en igual período. Entre 1990 y 2022, los países integrantes de los BRICS lograron una tasa de crecimiento de 4,5%, mientras que los del G-7 lograron en ese lapso un magro 1,5%, con China (12,3%) e India (6,4%) como las fuerzas que más traccionaban.²

Desde su lanzamiento, los BRICS han sido una asociación laxa de estados muy diferentes y con divergencias mucho más pronunciadas que el G-7, por ejemplo. La institucionalidad del grupo es escasa, carece tanto de estatutos como de cuerpos ejecutivo y legislativo. No posee siquiera una secretaría permanente. No existen criterios formales de membresía. Este grupo de países presenta también una gran diversidad en términos políticos, militares y económicos: gobiernos democráticos y autoritarios se prestan mutua colaboración, y tres de los miembros son potencias nucleares (Rusia, China e India). El peso económico dentro del grupo está distribuido de forma muy despareja. El producto bruto de China supera al de todos los demás miembros sumados y asciende a 70% del total aproximadamente. También hay conflictos abiertos, incluidos enfrentamientos militares, entre determinados países como China e India. Sin embargo, los estados miembros comparten intereses comunes en relación con la reforma del sistema multilateral de la ONU, el sistema financiero internacional, el comercio y el desarrollo.

Legitimación política y prioridades de los países fundadores

Los comunicados finales de las últimas 15 cumbres de los BRICS son muy claros en este aspecto. Tres prioridades han surgido desde que existe el grupo:

a) El sistema financiero: el primer comunicado final, de 2009, expresó lo siguiente: “Nuestro compromiso es avanzar en la reforma de las instituciones financieras internacionales, de manera que reflejen los cambios en la economía mundial. Las economías emergentes y en desarrollo deben tener mayor voz y representación en las instituciones financieras internacionales, y sus altos directivos deben ser nombrados mediante un proceso de selección abierto, transparente y basado en el mérito. También creemos que es muy necesario un sistema monetario internacional estable, predecible y más diversificado.³

b) Desarrollo y comercio: al comienzo, los BRICS promovieron vigorosamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio y, desde 2015, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Al hacerlo, eligieron una posición que reflejaba la de muchas conferencias importantes y exitosas de la ONU,⁴ que han tenido un impacto perdurable en la agenda del desarrollo y dieron como resultado la Conferencia sobre el Clima de París y la adopción de los ODS. Esta fase de la política multilateral se caracterizó por la socialización de las relaciones internacionales. El Foro Social Mundial, por ejemplo, declaró ser una “cumbre desde abajo”. Los resultados innovadores de estas conferencias para la comunidad internacional no habrían sido posibles sin la participación de organizaciones no gubernamentales de todo tipo.

c) Una amplia reforma del sistema de las Naciones Unidas y su enfoque del multilateralismo. En este contexto, queda claro que el surgimiento de los BRICS en el escenario internacional ha estado asociado a un alto grado de legitimidad del Sur global. Emergía un actor comprometido con un orden multipolar más justo, lo que se interpretó como un paso más hacia la emancipación de los países en desarrollo. El fin del colonialismo europeo parecía ser un paso determinante pero incompleto en el camino hacia la liberación. Fue velozmente reemplazado por la dependencia y la explotación neocoloniales, que se basan en un sistema financiero dominado por el dólar estadounidense. Esto se hizo especialmente evidente durante la crisis de deuda que sufrieron los países en desarrollo en la década de 1980. Los programas de ajuste estructural diseñados por el FMI obligaron a los países en desarrollo a liberalizar el comercio, privatizar empresas públicas y poner en práctica diversas medidas de austeridad como condición para los préstamos que necesitaban. Estas políticas obligaron a los países a recortar prestaciones sociales y provocaron un aumento de la pobreza y la desigualdad, lo cual hizo imposible el desarrollo nacional autónomo para muchos países en desarrollo.

Dadas estas condiciones iniciales para los BRICS, a partir de 2009 muchos analistas comenzaron a ver este grupo de estados como un desafío potencial para los países occidentales que colaboraban en el G-7. Sin embargo, esto no fue así. El crecimiento previsto para las economías emergentes no se materializó. Por el contrario, los BRICS perdieron impulso. Brasil y Sudáfrica se vieron sumidos en problemas políticos internos, y Rusia no trascendió los límites de una economía rentista basada en la energía y las materias primas. “Las economías de los BRICS no asiáticos se estancaron en la década de 2010. En las cumbres, el bloque emitía confusos comunicados sobre el pérfido Occidente, los cuales eran rápidamente ignorados por el pérfido Occidente. Los BRICS parecían muertos”, escribió la revista The Economist.⁵

Una introspección a la luz de ambiciones frustradas y la pérdida de relevancia global

Con la consolidación de la economía global tras la crisis financiera, la presión reformista que había caracterizado las primeras reuniones del G-20 comenzó a disminuir del lado occidental. Las esperanzas de que el Sur global finalmente pudiera desempeñar un papel más importante en la configuración del orden internacional basado en reglas se vieron frustradas: desde entonces, la reforma del sistema multilateral de la ONU ha sido objeto de un debate interminable, con el Consejo de Seguridad de la ONU estancado; el FMI y el Banco Mundial en manos de europeos y estadounidenses, respectivamente; y la Organización Mundial del Comercio, bloqueada. En este sentido, la de 2010 fue una década perdida para el Sur global.

En vista de tales acontecimientos, surge la pregunta de qué mantuvo unidos a los BRICS durante esta fase. A pesar de su pérdida de importancia mundial, el club cumplió una serie de funciones importantes para sus miembros: proporcionó una plataforma para criticar el sistema existente, contribuyó indirectamente a la estabilidad de sus regímenes internos y, por lo tanto, ofreció protección contra interferencias externas no deseadas (principios de soberanía y no injerencia), al tiempo que posibilitaba crear alianzas flexibles en política exterior. Además, la naturaleza del club sirvió como fuente de prestigio y representó para Brasil y Sudáfrica, en su calidad de únicos miembros en sus respectivos continentes, un vehículo para proyectar su influencia regional.

Sin embargo, fue incluso más importante el hecho de que los BRICS comenzaran a construir instituciones multilaterales, a intensificar sus relaciones internas y a adaptarse al retorno a la geopolítica en las relaciones internacionales. En 2015, se creó el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD), con sede en Shanghái, como plataforma de préstamos para financiar a los países en desarrollo. También se acordó generar reservas para contingencias que funcionarían como colchón en caso de presión financiera global.

El proceso de creación del Banco fue prolongado y estuvo plagado de conflictos entre los miembros del club. Surgieron diferencias sobre un eventual predominio de China en el capital del banco, que fue rechazado por los demás miembros. Finalmente, el capital suscrito fue de 50.000 millones de dólares y cada miembro aportará un quinto. Al fondo de reservas de emergencia, sin embargo, China contribuye con 41%. Además de que el volumen de la hoja de balance del Banco es varias veces inferior al del Banco Mundial o el FMI, muchos negocios todavía se hacen en dólares. Las críticas al desempeño hasta ahora deficiente de la institución (falta de transparencia, demasiados préstamos en dólares, predominio de los miembros fundadores en los órganos de supervisión, etcétera) no provienen sólo de observadores occidentales. “Esto no hace pensar en un banco del Sur global verdaderamente progresista”, dice el profesor Daniel Bradlow, de la Universidad de Pretoria, en Sudáfrica.⁶ Algunas de las evaluaciones de las prácticas comerciales del NDB son muy críticas: “Por qué los países BRICS no lograron rehacer el orden financiero global”, se preguntaba el canal de televisión France24.⁷

Independientemente de estas valoraciones, desde la perspectiva de sus accionistas, los BRICS habían dado un primer paso. Al mismo tiempo, China ha seguido vigorosamente su propia estrategia global bajo la forma de la Iniciativa de la Franja y la Ruta y ha participado de manera prominente en el lanzamiento de otro banco de desarrollo, el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB, por sus siglas en inglés), que en cierto modo eclipsó el lanzamiento del banco de los BRICS.⁸

El aspecto más crucial en la década de 2010 fue probablemente el fortalecimiento de las relaciones internas entre los estados miembros en las áreas de inversión y comercio mutuo. También se han intensificado los intercambios y la comunicación entre los gobiernos nacionales y las organizaciones gubernamentales y, además de las cumbres anuales, se han creado numerosos grupos de trabajo y foros. Hasta mediados de la década, las ONG brasileñas e internacionales, como Oxfam, tenían la ilusión de poder asesorar a los BRICS sobre cómo tratar con la sociedad civil.⁹ Sin embargo, no son activistas de ONG quienes se reúnen en el marco de los BRICS, sino representantes de ministerios, partidos gobernantes, empresas, el mundo académico, etcétera. Esto hace que se creen redes de élites funcionales estrechamente asociadas a los gobiernos. Esta práctica muestra que el club de los BRICS no está muy dispuesto a permitir la participación de la sociedad civil. Más bien resultó ser un retroceso con respecto a la participación social en la política internacional lograda en las últimas décadas. Los BRICS son un proyecto puramente intergubernamental.¹⁰

La pandemia y la guerra de Rusia como catalizadores

Todo esto sucedió, en buena medida, fuera del radar de Occidente, que desde la crisis financiera ha estado preocupado por gestionar múltiples crisis y el “regreso de la geopolítica”. Sólo con la pandemia y la invasión rusa de Ucrania Occidente se dio cuenta de que ya no podía dar por sentado que los países del Sur global seguirían automáticamente su línea. Por el contrario, quedó claro que la ignorancia occidental había tenido un alto precio. Ambos acontecimientos reforzaron la tendencia hacia la reorganización y la desglobalización. En lo que respecta a la pandemia, los países en desarrollo tuvieron que afrontar la amarga verdad de que los países ricos de Occidente no estaban dispuestos a reconocer las vacunas contra la covid-19 como un “bien común global”, tal como exigían India y Sudáfrica.¹¹ Por el contrario, protegieron las patentes de sus compañías farmacéuticas multinacionales, a pesar de los efectos graves e inciertos de una pandemia global. El estallido de la guerra en Ucrania también demostró pronto que las guerras emprendidas por las principales potencias tienen consecuencias globales de largo alcance y que, con suerte, pueden confinarse al campo militar.

La propia guerra y el apoyo decisivo de Occidente a Ucrania generaron interrupciones en la cadena de suministro y escasez en varios mercados globales (alimentos, materias primas, energía, etcétera), lo que provocó aumentos de precios y mayores tasas de interés e inflación, y puso la cuestión de la deuda nuevamente en la agenda de un gran número de países en desarrollo.

El objetivo de la alianza occidental era convertir a Rusia en un paria internacional y ponerla de rodillas económicamente mediante sanciones duras y de gran alcance como nunca antes se habían aplicado. Sin embargo, una consecuencia no deseada de estas sanciones ha sido una grave perturbación del comercio internacional y amplias repercusiones en las propias sociedades occidentales. En este contexto, muchos países del Sur global votaron a favor de la resolución de la ONU de marzo de 2022 que condenó la guerra de agresión de Rusia. Sin embargo, de los cinco países BRICS, sólo Brasil votó a favor; Rusia, por supuesto, votó en contra; China, India y Sudáfrica se abstuvieron. Aun así, apenas unos pocos países del Sur global se sumaron a las sanciones impuestas por Occidente, ya que vieron peligrar sus intereses y relaciones con Rusia y consideraron que la guerra era un asunto occidental o, más precisamente, europeo.

En este conflicto, Occidente se enfrentó repetidamente a su propia doble vara, que ha dañado de manera permanente su credibilidad en el Sur global. ¿No ha violado él mismo el derecho internacional y ha ignorado las normas internacionales en muchas ocasiones? Es posible que el ministro de Asuntos Exteriores de India, Subrahmanyam Jaishankar, haya descrito con acierto la visión del Sur global sobre la guerra de Ucrania cuando dijo: “Alguna vez, Europa deberá superar la mentalidad de que los problemas de Europa son problemas del mundo, pero que los problemas del mundo no son problemas de Europa. Que si eres tú, es tuyo, y que si soy yo, es nuestro”.¹² Y cualquiera que sea el impacto que tenga la guerra en Ucrania en la relación entre Occidente y el Sur global, esta enfrenta una nueva prueba de fuego en lo que respecta a la guerra entre Israel y Hamas en Gaza.

Muchos países en desarrollo no ven razón alguna para tomar partido con respecto a la guerra en Ucrania. En una era en la que el mundo desarrollado está reduciendo riesgos y desarmando dependencias unilaterales de países (China y Rusia en particular), los países en desarrollo tienen influencia por primera vez en años. De hecho, de repente están siendo cortejados, ya sea por materias primas, porque son necesarios para resolver los flujos migratorios globales o simplemente porque la creciente polarización entre China y Estados Unidos está abriendo un espacio de negociación para los “nadies” de la comunidad internacional.

La ampliación de los BRICS como un desafío para Occidente

Este entorno tenso y dinámico fue el telón de fondo de la XV Cumbre de los BRICS en Sudáfrica en agosto de 2023. Dos temas importantes estaban en la agenda: ampliar el club para incluir nuevos socios y un mayor desacoplamiento del dólar mediante un aumento del comercio en monedas nacionales. Hubo un gran interés público en la reunión, una señal de que los BRICS se han convertido en el símbolo de un cambio en el panorama global, a pesar de que el club ha logrado poco en términos de sus objetivos generales de política de desarrollo.¹³ Sin embargo, en Johannesburgo había una fila de candidatos a la membresía.

Según Sudáfrica, se recibieron unas 20 solicitudes formales y hubo otros 20 países interesados. La cuestión de la ampliación provocó controversias entre los miembros fundadores. China y Rusia se mostraron a favor, mientras que India y Brasil se opusieron. Al no haber criterios formales de membresía, la admisión de nuevos miembros era exclusivamente una cuestión de influencia entre los miembros fundadores. La selección de nuevos socios, que ha convertido al grupo de cinco países en otro de diez, no deja dudas de que Rusia y China se impusieron.¹⁴ Los nuevos países que se sumaron en enero de 2024 (Egipto, Etiopía, Irán, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos) son dos monarquías, una teocracia, una dictadura militar de facto y un país que hoy vive una guerra civil. El único caso de democracia indiscutible era Argentina, pero después de la elección de Javier Milei, el nuevo gobierno de derecha radical decidió no ingresar. ¿Por qué no se tomó en consideración a países como Indonesia, Tailandia, Nigeria, Vietnam, Malasia, Filipinas, Bangladesh, México y Colombia? La respuesta es que los nuevos miembros elegidos cumplen una tarea muy específica.

La ampliación de los BRICS con la incorporación de grandes exportadores de energía como Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos e Irán mejora la importancia nominal de los BRICS como asociación energética y financiera. Países como Irán, Rusia y China tienen grandes incentivos para desarrollar sistemas monetarios alternativos, ya que temen ser sancionados y excluidos del sistema basado en el dólar. Esta ampliación también incrementa el potencial para la promoción del uso de monedas distintas del dólar en la fijación de precios, el comercio y el pago de energía. La ampliación de los BRICS con la incorporación de nuevas potencias energéticas podría contribuir al desarrollo de mercados comerciales alternativos para la energía, tanto petróleo como gas natural. Por ejemplo, el comercio de futuros de petróleo en renminbi chinos lanzado en 2018 se ha desarrollado rápidamente. El gobierno chino también está muy interesado en promover el uso del renminbi en el comercio de gas natural.¹⁵

Rusia y China han convertido así a los BRICS en un proyecto antioccidental con el objetivo de romper la hegemonía de las potencias occidentales en el orden global actual y el predominio del dólar estadounidense en la economía global. Los elementos emancipatorios de la fase fundacional, vinculados a una ambición de desarrollo integral, ceden paso a un proyecto geopolítico caracterizado por una política de poder tradicional, fuerza económica y militar e influencia en la política exterior. Si la ampliación que ha tenido lugar se convierte en norma, hay grandes probabilidades de que los BRICS+ degeneren en un club de regímenes predominantemente autocráticos. Esta transformación no ofrece nada en términos de progreso para los pueblos del mundo en desarrollo y es más probable que derive en un retorno al tipo de política de grandes potencias que caracterizó el siglo XIX. El mundo multipolar de Vladimir Putin¹⁶ y Xi Jinping formula reclamos neoimperialistas sobre esferas de interés autodefinidas. No está sujeto a ninguna norma y es exactamente lo opuesto a un mundo multilateral en el que todos actúan según las mismas reglas. Esta noción de multipolaridad destruye el orden basado en reglas y reemplaza la fuerza de la ley por la ley del más fuerte. A cada líder autocrático se le garantiza libertad de acción en su propio país.

Futuro abierto

Al mismo tiempo, el grupo se está volviendo aún más heterogéneo de lo que ya era, con crecientes desequilibrios entre los países miembros y conflictos abiertos entre los nuevos afiliados. Queda por ver cómo las tres democracias restantes (Brasil, India y Sudáfrica) abordarán el nuevo enfoque, más limitado y al mismo tiempo más agresivo. El presidente brasileño, Luiz Inácio Lula da Silva, que abogó firmemente por la membresía argentina, enfatizó en Johannesburgo que el grupo BRICS no estaba dirigido contra otros, sino que buscaba mejorar la posición del Sur global en el orden internacional.¹⁷ Y algunos analistas sostienen que, para India, “el país más poblado del mundo, la cumbre es sólo un espectáculo secundario, porque India tiene ambiciones mayores, lo que hace que la cumbre de los BRICS sea apenas una entre muchas”.¹⁸ En tal contexto, es dudoso que la nueva dirección y la ampliación a BRICS+ hagan que el club sea más funcional. De cualquier manera, es un desafío directo a Occidente.¹⁹

Por más escéptico que se pueda ser sobre el futuro de los BRICS+, el interés mostrado en la cumbre de Johannesburgo y el número de países candidatos ilustran que la multipolaridad está sólidamente establecida en el orden global actual. Los BRICS, o en el futuro BRICS+, generalmente son tratados como un actor más en este contexto. Pero si se los observa más de cerca, los BRICS parecen más un síntoma de los cambios en la arena internacional que una causa. El equilibrio entre estados y “civilizaciones” está cambiando con la modernización económica y tecnológica del antiguo “Tercer Mundo”.

Y los BRICS están dando a estos cambios una cara institucional. Para que esto tenga éxito, a menudo basta con promover la política simbólica. Si se observa el legado de la “asociación laxa”, es evidente que los logros económicos y de desarrollo sustanciales son limitados, mientras que el impacto geopolítico en un mundo de discursos que rivalizan puede ser considerable. Sin embargo, la historia nos enseña que en un mundo con múltiples centros de poder tiende a aumentar el riesgo de conflictos y guerras.²⁰ Un mundo multipolar puede garantizar estabilidad sólo si las principales potencias colaboran. Cuando la multipolaridad no se integra al multilateralismo, el resultado es fragmentación y guerra.

Occidente, y la Unión Europea (UE) en particular, deberían ver este proceso como un tardío llamado de atención. Si la UE desea seguir siendo un actor global, debe tener claro que la multipolaridad llegó para quedarse y que el panorama estratégico probablemente se volverá aún más complicado. Para avanzar en un entorno así, será necesario que la UE vaya más allá del marco transatlántico centrado en Occidente y que se comprometa verdaderamente con los países en desarrollo. Esto significa compartir el conocimiento, la experiencia y la sabiduría de Europa con sus socios, pero no sermonearlos ni hostigarlos.²¹

La UE tendrá que aprender a tomar decisiones autónomas en un mundo multipolar cada vez más impredecible y a menudo fragmentado. Pero quizás esté mejor equipada para hacerlo que la mayoría de los demás actores. Como alianza de estados miembros muy diferentes, dispares y a menudo en conflicto, está acostumbrada a situaciones complejas y al arte de acordar en negociaciones arduas.

Uwe Optenhögel es doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Hamburgo y consultor político. Fue director de la oficina de la Fundación Friedrich Ebert para Cuba y para Europa. Actualmente, es vicepresidente de la Foundation for Progressive Studies. Una versión más extensa de este artículo fue publicado en Nueva Sociedad, con traducción de Carlos Díaz Rocca. En inglés, fue publicado en Foundation for European Progressive Studies: Progressive Yearbook 2024.