¿Vuelve la planificación del desarrollo con la izquierda y el Estado en Uruguay?

La planificación en el ocaso del primer liberalismo económico

La palabra “planificación” tiene significados múltiples y sus usos han variado a lo largo de la historia de los siglos XX y XXI. Formó parte de la llamada “gran transformación” (Karl Polanyi) que dejó atrás el auge de los mercados autorregulados entre 1875 y 1914, el liberalismo económico, el patrón oro y el dominio global del imperio británico para posicionar al Estado en roles activos y estratégicos de políticas sociales y de intervención económica.

Como lo mostró Polanyi, ese abandono, primero de las prácticas de los gobiernos y luego de las teorías económicas liberales (clásicas y marginalistas) para justificar las políticas económicas, asumió cuatro movimientos históricos en direcciones diferentes (sobre todo luego de la crisis mundial de 1929, que terminó con el patrón oro, anunció el final de la época de la dominación británica junto con el colonialismo europeo y la bancarrota de la ortodoxia económica liberal).

Esos movimientos fueron el comunismo soviético estalinista; el nazifascismo y los regímenes corporativos de extrema derecha algo más moderados; el New Deal de Roosevelt en Estados Unidos; y la respuesta socialdemócrata sueca de 1932 ante la crisis dirigida por el ministro de Finanzas Ernst Wigforss, que combinó medidas de reactivación del empleo con la defensa de la fortaleza del mercado interno y exportaciones de materias primas y bienes cuya demanda y nivel de precios se mantuvieron altos en el mercado mundial.

En 1928 Stalin abandonó la Nueva Política Económica adoptada por Lenin, que incluía economía de mercado superando el duro “comunismo de guerra”. Inició entonces la industrialización forzosa de la Unión Soviética con los Planes Quinquenales que centralizaron la ejecución, control y metas de todas las actividades económicas, desde la producción hasta el consumo con estatización total, colectivización forzosa de los campos, supervisión de la economía y definición central de todos los cálculos de costos por una burocracia especializada. Los regímenes fascistas y corporativistas también adoptaron mecanismos de planificación, aunque fueran más suaves.

Sin embargo, como lo mostró Tony Judt en su libro Postguerra, al finalizar la Segunda Guerra Mundial la idea de planificación no sólo se había liberado del peso de sus antecedentes sino que se puso de moda, también en los países de Europa Occidental. Afirma que en Reino Unido, la planificación “se percibía como claramente desvinculada de la desacreditada política de entreguerras [...] La visión de Clement Atlee, el líder laborista británico cuyo partido derrotó a los conservadores de [Winston] Churchill con su inesperada y aplastante victoria en las elecciones de 1946 captaba perfectamente el sentir de aquel momento, lo que ahora se necesitaba eran ‘ciudades, parques y campos de deportes, casas y escuelas, fábricas y tiendas bien planificadas y bien construidas’”. Dice Judt: “¿Qué era la planificación? El término es engañoso. Lo que todos los planificadores tenían en común era su creencia en el fortalecimiento del Estado en materia económica y social. Fuera de ello existían grandes variaciones según las diferentes tradiciones políticas nacionales… existía una gran confianza en la capacidad del gobierno para resolver problemas de gran escala movilizando personas y recursos a fines útiles para la colectividad”.

Atlee recuerda la relación previa creada entre la guerra total y el Estado: “La planificación y la propiedad nacional, que durante el período 1945-1951 parecía consecuencia de la puesta en práctica de los principios socialistas por el Partido Laborista, fue en gran medida el legado de un Estado que se había organizado para lucha en una guerra total”.

En nombre de la planificación, el laborismo inglés creó un gran sector productivo estatal de la economía, y en 1945 Jean Monnet, el futuro arquitecto de la Comunidad Europea, le presentó al general Charles de Gaulle una versión francesa muy fuerte de planificación indicativa que establecía la obligatoriedad del cumplimiento de las metas fijadas por el Estado. Esta planificación estaba centrada en la industrialización para la producción de acero, lo cual llevó rápidamente, junto con el Plan Marshall, hacia un acuerdo con la nueva Alemania Occidental con apoyo estadounidense.

Pero la planificación alcanzó puntos culminantes previos al final de la guerra cuando, por ejemplo, William Beveridge dirigió y finalmente presentó su “Informe Beveridge”, con una propuesta integral de diseño de la seguridad social británica, cuyo eje fue la creación del Seguro Nacional de Salud o medicina socializada. Beveridge expresaba la corriente social del liberalismo inglés y su plan fue adoptado por el laborista Atlee. La medicina socializada sigue siendo hasta hoy un pilar inamovible del régimen de bienestar inglés afectado por múltiples reformas liberales.

La planificación en América Latina y Uruguay

Hacia los años 50, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas desarrolló desde Chile una labor de formación de las primeras élites de economistas latinoamericanos. En 1962 nació el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), bajo el impulso del secretario general de la CEPAL, Raúl Prébisch.

Dentro del modelo de sustitución de importaciones, basado en barreras de protección arancelaria adoptadas por gobiernos de distintos signos ideológicos en América Latina a partir de 1930, las teorías y asesorías de la CEPAL aportaron una fuerte dosis de racionalidad técnica, fuentes de datos y capacidades de análisis para mejorar procesos de toma de decisión y modernización del Estado. Lo hicieron con una perspectiva propia del keynesianismo, que proponía reformas de estructura, como la reforma agraria, para ampliar mercados internos y mejorar la productividad o para modernizar el Estado, sectores de la industria nacional y sectores claves para el desarrollo, como la educación.

En América Latina el auge de la planificación se reflejó en reingenierías estatales, ministerios de planificación o en la inclusión de planificación del desarrollo en la política económica. Alcanzó una amplia base política a inicios de los años 60, desde la Alianza para el Progreso del presidente estadounidense John F Kennedy hasta la CEPAL, pasando por una ola de movimientos desarrollistas que abarca desde Juscelino Kubitschek en Brasil hasta la “revolución en libertad” de Eduardo Frei Montalva en Chile o Arturo Frondizi en Argentina.

En Uruguay se formó la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) creada en 1960 por decreto del Consejo Nacional de Gobierno, por iniciativa de Wilson Ferreira. La influencia de la CEPAL fue notoria. Enrique Iglesias fue su secretario general y se formó un equipo de economistas que incluyó al núcleo de la profesión en aquellos años en Uruguay. En el marco de la Constitución de 1967, siguiendo recomendaciones de la CIDE, se creó la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) como un organismo cuasi ministerial pero dependiente directamente del presidente de la República. Entre sus funciones se destacan que “asistirá al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y programas de desarrollo”, así como en la “planificación de las políticas de descentralización que serán ejecutadas”.

Por otra parte, por primera vez la Constitución estableció con detalle el proceso de presupuestación con elaboración de planes presupuestales quinquenales, y definió también como tareas de la OPP el asesoramiento al Poder Ejecutivo en el Proyecto de Presupuesto Nacional y a los Entes Autónomos, Comerciales e Industriales en el trazado de sus respectivos presupuestos. Sin embargo, permaneció abierta, como en toda América Latina, la cuestión del puente entre el presupuesto quinquenal y la propuesta de elaboración de un plan nacional de desarrollo.

Por la misma época, durante las décadas de 1960 y 1970, la ciencia política norteamericana y los estudios de políticas públicas ya mostraron que la planificación es una disciplina que se aplica con finalidades diferentes dentro de contextos diferentes, puesto que toda política pública, del signo que sea, puede –y es deseable que deba– planificarse en sus metas, implementación, cálculos de eficiencia (mejoras de la relación costo/beneficio), monitoreo y evaluación de impactos.

Del mismo modo, una amplia literatura interdisciplinaria mostró –contra supuestos de teorías neoclásicas o neoutilitarias– que el Estado jugaba un papel crucial, aun cuando, paradojalmente, creaba mercados o ajustes estructurales con reformas mercadocéntricas.

En los hechos esto sucedió en Uruguay con usos opuestos a la planificación, desde la turbulencia del final de la democracia y el modelo sustitutivo de importaciones. Así, bajo la dirección de Luis Faroppa, en 1967, la OPP elaboró un Plan Nacional de Desarrollo de orientación desarrollista con fuerte intervención del Estado.

En 1970, bajo la dirección de Ramón Díaz, la OPP elaboró un Plan Nacional de Desarrollo de orientación liberal económica, planteando, dentro de un cambio drástico de modelo –apertura arancelaria, por ejemplo–, una fuerte reducción del tamaño del Estado.

A su vez, el Primer Plan Nacional de Desarrollo (1973-1977) de la dictadura, diseñado por los economistas Ricardo Zerbino y Alberto Bensión, combinó un liberalismo fuerte, de apertura arancelaria e implantación de una nueva plaza financiera offshore basada en el secreto bancario, con cierto dirigismo económico y la promoción pública de exportaciones no tradicionales.

Ocaso y renacimiento de la planificación de la mano de la prospectiva

Durante las décadas de 1970 y 1980 las variantes de compromiso keynesiano entre capitalismo y democracia, el modelo tecnológico fordista industrial y el sistema de estatización total y partido-Estado entraron en crisis porque los ingresos crecieron más que la productividad, sobrevinieron contextos de sobreendeudamiento, desequilibrios fiscales, alta inflación y comenzó la revolución tecnológica de las comunicaciones, internet y la bioeconomía.

Desde 1974, con la primera crisis del petróleo, se fue configurando un nuevo régimen de acumulación de capital poskeynesiano y un modelo de globalización con una ideología única de mercados libres y desregulación total. Este régimen se vio acentuado tras las victorias de Margaret Thatcher en Reino Unido y Ronald Reagan en Estados Unidos, y se consolidó con la implosión del campo comunista dirigido por la URSS entre 1989 y 1992, y el advenimiento de las reformas de mercado del llamado Consenso de Washington. En América Latina, al igual que en Europa del Este y China, una ola de privatizaciones sobrevino junto a las reformas de mercado durante la década de 1990, aunque resulta obvio que en el caso de China el Estado siguió siendo un agente rector del proceso de desarrollo.

También en los años 90 la palabra “planificación” desapareció del lenguaje de la discusión económica y de los gobiernos. Pero pronto quedó en evidencia que el Estado mínimo creaba nuevos problemas para el desarrollo y que, para cualquier tarea histórica, ya fuera una buena política industrial o un ajuste estructural, era necesario reconstruir el Estado y fortalecer sus capacidades. Y la planificación supone Estado, pero no supone a priori ni estatismo ni liberalismo económico.

El sociólogo Peter Evans en un estudio ya clásico (“Del Estado como problema al Estado como solución”, 1995) mostró que: “Una característica de la tercera ola de ideas acerca del Estado y el desarrollo es la admisión de la importancia de la capacidad del Estado, no simplemente en el sentido de la pericia y de la perspicacia de los tecnócratas que lo integran, sino de una estructura institucional perdurable y eficaz. Las expectativas optimistas poco realistas sobre el Estado como instrumento del desarrollo, de la primera ola, fueron exorcizadas, pero también lo fueron las concepciones utópicas según las cuales el Estado debería limitarse a realizar una suerte de patrullaje social con vistas a prevenir las violaciones cometidas contra los derechos de propiedad”.

El declive de la planificación centralizada, pero también de la primera ola de planificación indicativa que sobrevino tras la Segunda Guerra Mundial, comenzó a ser sustituido, hacia los años 90, por las versiones estratégicas de la planificación y su casamiento con la prospectiva.

La prospectiva es la disciplina que estudia los futuros, y Michel Godet define metodologías de construcción de escenarios de futuros posibles, probables y deseables sobre la base de las visiones de los actores y estudios de patrones estructurales y proyecciones. En la anticipación, por ejemplo, de futuros probables problemáticos o críticos está también la acción y posibilidad actual de corrección de rumbos. La prospectiva es el diseño del futuro y la estrategia, el camino para alcanzarlo.

A contramano de las ideologías que veían una única globalización desreguladora y de capitalismo liberal en marcha en el mundo, tanto pequeños países europeos, como los países nórdicos, Holanda, Irlanda, o las olas de “tigres” y después “panteras” asiáticas siguieron caminos de desarrollo fundados en alianzas entre fuertes tecnoburocracias del Estado, grupos económicos y arraigo social en la base comunal y del poder local.

El planeamiento estratégico y prospectivo en Uruguay ¿puede contribuir a un nuevo desarrollo?

En el primer gobierno del Frente Amplio, la dirección de la OPP de Enrique Rubio creó un Área Estrategia de Desarrollo y Planificación para pensar en el largo plazo. En 2009 elaboró y publicó un documento denominado “Estrategia Uruguay III Siglo”, que definió un Uruguay posible y deseable con horizonte en el año 2030 y más allá, presentando una visión sobre la estructura productiva y la agenda estratégica según el potencial de cada sector económico.

Este primer esfuerzo fue discontinuado en el segundo gobierno del Frente Amplio. La dirección de OPP para el período 2015-2019, a cargo de Álvaro García, asumió cuatro decisiones iniciales de política y estrategia para el reposicionamiento de la OPP dentro de una nueva visión de desarrollo humano sostenible, que revalorizó el papel de una nueva planificación estratégica, prospectiva y de evaluación, y además incorporó la relación entre economía y ecología, la noción de “economía circular”, que prevalece hoy en países nórdicos (basada en el principio de use-recicle-use, que sustituye la noción lineal de una economía que transforma insumos en nuevos productos y tira sus desechos) y las dimensiones sociales y culturales del desarrollo.

La ubicación de Uruguay dentro de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible para el milenio, definidos por el sistema de Naciones Unidas y varios organismos internacionales, se convirtió también en un marco de la estrategia de la OPP.

Una de las decisiones iniciales de la actual OPP fue la creación de la Dirección de Planeamiento por la Ley de Presupuesto Nacional de 2015, con los cometidos para 2015-2019 de generar una visión de Uruguay a 2050, elaborar una Estrategia Nacional de Desarrollo “Uruguay 2050” y diseñar un sistema de monitoreo. La visión de país de largo plazo (30 años) se ubicó como ordenadora temporal de las líneas de desarrollo en el mediano plazo y las políticas y decisiones de corto plazo.

Otra decisión que tomó la nueva dirección fue reasignar bajo la órbita del Instituto Nacional de Cooperativismo (Inacoop) al Fondo de Desarrollo Económico Social (Fondes) creado por el gobierno de José Mujica para la promoción de la economía social, el cooperativismo y la autogestión dentro de OPP. El Inacoop, creado por la Ley General de Cooperativas 18.407, de 2008, no tenía funcionamiento real hasta que se constituyó como administrador público del Fondes, lo que permitió construir fuertes capacidades técnicas y financieras de promoción de proyectos y apoyo de la economía social en el Uruguay (Decreto 159/016) para impulsar un cooperativismo de calidad en el desarrollo del país.

En tercer lugar, la dirección de la OPP procedió a construir la Agencia Nacional de Desarrollo (Ande) para la promoción de todo el tejido de micro y pequeñas empresas del país, concretando así en la práctica la Ley 18.602 de 2009, al unificar unos 40 programas públicos dispersos de microcréditos, asesoría técnica, capacitación, promoción del acceso a mercados externos.

Por último, la OPP se constituyó en la fuerza motriz de la formación del nuevo Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad, primero plasmado en la Ley 19.472 promulgada en 2016 y después en el diseño y puesta en marcha del propio sistema conocido como Transforma Uruguay, que incluye no sólo los objetivos y actividades de cada agencia que lo integra sino acciones integradas o coordinadas entre ellas. Transforma Uruguay integra un conjunto de agencias que desplegaban actividades paralelas y a veces superpuestas: Agencia Nacional de Investigación e Innovación, Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria, Laboratorio Tecnológico del Uruguay, Corporación Nacional para el Desarrollo, Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, Uruguay 21, Agencia Nacional de Desarrollo y el Inacoop, que administra el Fondes y promueve la economía social. En el nuevo sistema las agencias definieron un Plan de Transformación Productiva con líneas de acción integradas como sistema. Entre ellas se destacan la implantación de “antenas territoriales”, los Centros de Competitividad Empresarial, en varios puntos del país, que congregan soluciones y programas para 400 empresas pequeñas y abren mercados exteriores para 40 empresas con asesorías técnicas.

En la izquierda uruguaya, siguiendo tendencias mundiales, durante los últimos 15 años hubo y hay un debate cíclico entre políticas sectoriales productivas (industriales, de ganadería, de servicios) y un sistema de incentivos que no distingue el tipo de inversión, ni su destino ni su punto en una cadena de producción.

Los defensores de políticas sectoriales habitualmente se refieren a las políticas de desarrollo industrial y defienden herramientas como protección o barreras arancelarias con sustitución parcial de importaciones. Son políticas verticales porque consideran el apoyo a una sola etapa del proceso de transformación de insumos en productos y no a la cadena horizontal en la que van agregando valor ni, mucho menos, a la necesidad de la reforma ambiental de estas cadenas.

Los defensores de políticas generales de incentivos sostienen que el retorno a viejas políticas industriales es un subsidio estatal caro de ineficiencias históricas que no se pueden superar por la estrechez del mercado interno y que se agravan por la falta de competencia de una economía más cerrada. Los nostálgicos de retornos disfrazados a la sustitución de importaciones menosprecian la base de producción de alimentos de Uruguay y sus ventajas comparativas con sus potenciales de desarrollo. La propuesta subyacente es un voluntarismo mágico de creación de sectores de alto desarrollo con financiación del Estado.

Pero los defensores de políticas generales de incentivos de inversiones en general, sin seleccionar conglomerados ni premiar la agregación de valor endógeno, no explican cómo la espontaneidad del mercado permitiría agregar valor a las cadenas productivas uruguayas de base primaria y exportadora de commodities avanzando hacia la producción y exportación de bienes y servicios de intensidad tecnológica media y alta. En ninguna de las dos estrategias se proponen políticas de conglomerados concertadas con los actores y atentas a la renovación ecológica de la economía (Transforma Uruguay ya otorga premios a proyectos productivos de economía circular y en 2018 participaron casi 260 empresas).

Ahora bien, por un lado, en el marco de la Dirección de Planificación de OPP se llevaron a cabo estudios prospectivos con escenarios para agregar valor en conglomerados productivos como la madera, la economía digital, la bioeconomía, las industrias culturales o la economía digital. Asimismo se avanzó en el reconocimiento de algunos constreñimientos de largo plazo, como la demografía.

Por otra parte, desde Transforma Uruguay se ha trazado un curso de acción para los próximos años que incluye la definición por los actores de cada conglomerado productivo (logística, industrias culturales, economía digital, bioeconomía, entre otros), de un sistema de gobernanza público privado y una hoja de ruta con las acciones previstas para los próximos años. Así la nueva Dirección de Planificación de OPP y Transforma Uruguay se están encontrando en políticas de planeamiento estratégico y prospectivo del desarrollo de conglomerados –cadenas horizontales– inéditas en el país.

¿Cuáles deberían ser algunos de los nuevos pasos en esta estrategia que revaloriza la planificación bajo una nueva visión prospectiva, de evaluación y político-valorativa hacia el próximo gobierno?

Para CEPAL,¹ la planificación no debe verse como un ejercicio técnico y propio de la disciplina económica. Debe verse como un acto político, una teoría y disciplina para la producción de sentido y la gobernanza del desarrollo que debe ser a la vez multiescalar, intersectorial y pluritemporal. La planificación, articulando diagnósticos, miradas de corto, medio y largo plazo, sectores distintos del Estado y el mercado, y escalas de territorio y determinación institucional y gubernamental diferentes, se orienta a producir visiones compartidas y una narrativa política. Y debe verse como un proceso con actores y participación ciudadana. Para avanzar en esta perspectiva en un nuevo gobierno –que además afrontará desafíos de reforma estructural para bajar el déficit fiscal, consolidar equilibrios macroeconómicos y mejorar la productividad de todos los factores de producción de la economía uruguaya– se plantean varios desafíos posibles.

Primero, el de extender el planeamiento estratégico prospectivo a los sectores sociales necesarios para el avance de la igualdad, la eliminación de la pobreza y la sostenibilidad del sistema de bienestar. Y extenderlo también a funciones clásicas del Estado como la seguridad ciudadana, la política exterior y la defensa nacional.

Ya vivimos el impacto de una revolución tecnológica acelerada y no hay consenso sobre su efecto en el empleo, salvo que los empleos futuros intelectuales o manuales serán creativos y exigirán competencias superiores de conocimiento. Por tanto, la visión de futuro debe asumir los desafíos de la preservación del medioambiente y la revolución tecnológica en el conjunto del planeamiento.

Otro desafío consiste en unir planeamiento estratégico prospectivo, como lo hizo Holanda a inicios del 2000, con el diseño del presupuesto quinquenal y rendiciones de cuentas, sumando la evaluación y el monitoreo –que pasaron a ser aspectos cruciales del planeamiento de todas las políticas públicas en la actualidad–.

A estos desafíos se suma el de resolver los tres retos actuales del planeamiento estratégico. Uno es el planeamiento intertemporal que une los planes y la visión de largo plazo con el planeamiento de las estrategias para afrontar los problemas y oportunidades del corto plazo y de medio plazo. El segundo reto es el planeamiento entre las escalas del gobierno nacional, los gobiernos departamentales y los municipios, y el tercero es el planeamiento interinstitucional en una matriz de Estado sectorizada y de tradición “chacrista”.

Ante los problemas de corto plazo, la respuesta de la derecha es el austericidio y el final del sistema de bienestar. Una parte de la izquierda se aferra a la creencia defensiva del retorno a las recetas del pasado sin reformas para la sostenibilidad del bienestar.

La verdadera respuesta de la izquierda es una nueva perspectiva política: unir las estrategias y reformas necesarias en el corto plazo para asegurar la competitividad del Uruguay con la visión de país de largo y medio plazo, avanzando seguros en mayores niveles de igualdad y calidad medioambiental; viajar al futuro para resolver los problemas del presente.