“Con los ministros relacionados con la producción estamos trabajando, en consonancia con el Ministerio de Economía y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, en instrumentos que se adecúen al tiempo que estamos viviendo para fomentar la inversión y el empleo”. Luis Lacalle Pou, conferencia de prensa del 29 de abril de 2020.
En un contexto de elevado déficit fiscal y con la perspectiva de una contracción económica a causa de la covid-19, vuelve sobre la mesa el tema de los incentivos al sector productivo. El anuncio del presidente acerca de la generación de nuevos instrumentos con el objetivo de fomentar la inversión y el empleo nos lleva inmediatamente a analizar la estructura que ya se encuentra vigente hoy en día.
Tomando como base el informe “Los incentivos y apoyos públicos a la producción en el Uruguay”, publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en enero, en este artículo intentaremos responder las siguientes preguntas: ¿cuántos recursos destinamos los uruguayos a apoyar al sector productivo? ¿A quiénes van dirigidos? ¿Con base en qué criterios se otorgan? ¿Se evalúa que los apoyos cumplan con los objetivos para los cuales fueron diseñados?
Uruguay posee una compleja estructura de incentivos al sector productivo que tienen como objetivo general contribuir a un mayor desarrollo económico. Entre los objetivos específicos, encontramos herramientas orientadas al aumento de la inversión, la generación de empleo, el aumento de las exportaciones, la priorización de la producción nacional, entre otras. Si bien estos son los objetivos teóricos, en la práctica el establecimiento de incentivos se origina con base en criterios poco claros, muchas veces vinculados al lobby de diferentes grupos de interés o a situaciones económicas coyunturales que luego no son revisadas.
Estos apoyos se otorgan a través de diferentes instrumentos, tales como exoneraciones fiscales y de aportes patronales, devolución de tributos a la exportación, protección arancelaria, subsidios, créditos preferenciales, y programas e incentivos para la capacitación, entre otros. Algunos de estos instrumentos, como los subsidios, implican la movilización directa de recursos presupuestales. Por otro lado, las exoneraciones tienen una naturaleza diferente: no implican una transferencia monetaria hacia el sector empresarial en el sentido estricto, sino que consisten en que el Estado deja de percibir una recaudación determinada.
Volumen de apoyo a los distintos sectores
En 2017 el sector productivo recibió incentivos por 2.414 millones de dólares, lo que representó 4,1% del producto interno bruto (PIB) de ese año (Lavalleja, M y Scalese, F, 2020). Para explicar las dimensiones de esta cifra, podemos decir que con estos recursos se podría casi que duplicar el presupuesto en educación o multiplicar por más de diez el presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social.
Al descomponer el monto total por tipo de apoyo, se evidencia que existe una fuerte concentración en exoneraciones de tributos (69,3%), devoluciones de impuestos a las exportaciones y admisión temporaria (10,3%) y exoneraciones de aportes patronales a la seguridad social (9,1%). Con un peso sensiblemente menor encontramos a los subsidios (6,5%), los servicios (4,5%) y los créditos (0,3%).
El análisis anterior pone de manifiesto la importancia que tienen para el gobierno las exoneraciones tributarias por sobre el gasto directo a la hora de elegir una política para incentivar la producción. Esta preferencia por las exoneraciones se fundamenta en que es el camino más fácil y visible para otorgar beneficios a ciertas actividades, ya que es más sencillo renunciar a ingresos que todavía no se poseen que realizar grandes inversiones en infraestructura o vía subsidios a la capacitación.
Por otra parte, cuando se discriminan los incentivos brindados a la producción por sector de actividad se observa una gran concentración en la asignación a dos sectores. En particular, 23% de los incentivos se destinan al sector “Producción agropecuaria, forestación, pesca y explotación de minas y canteras”, mientras que 22% se destina a la “Industria manufacturera”.
Contribución al PIB de los sectores productivos
Como mencionamos anteriormente, las razones para establecer un incentivo son variadas. Dentro de ellas encontramos la generación de empleo, el aumento de la inversión, el apoyo a sectores exportadores, el apoyo a la producción nacional, entre otros. El análisis de estos instrumentos revela que en Uruguay no existe una revisión sistemática, en la cual se explicite la razón que justifica la existencia del incentivo y se evalúe su pertinencia en función del cumplimiento del impacto esperado.
Para intentar salvar esta omisión, y con el objetivo de determinar indirectamente cuál es el criterio implícito en la asignación de estos recursos, podemos comparar el monto recibido por sector con la contribución que cada uno realiza al PIB del país. Esta mirada, si bien es parcial, ya que no toma en cuenta los posibles encadenamientos que los sectores tienen o la contribución que realizan a través de las exportaciones a la generación de divisas, sirve para dimensionar la magnitud de los incentivos con la contribución al valor agregado nacional de los distintos sectores.
Los resultados muestran que el sector “Producción agropecuaria, forestación, pesca y explotación de minas y canteras” recibe 23% de los apoyos, mientras que su aporte al PIB es de 8%. En esta misma línea, la “Industria manufacturera” recibe 22% de los apoyos y aporta 13% del PIB. En el otro extremo, encontramos que el sector “Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler” recibe sólo 8% de los apoyos, mientras que contribuye con 19% del PIB. En el mismo sentido, el sector “Construcción” recibe 3% de los apoyos y contribuye con 10% del PIB.
Generación de empleo de los sectores productivos
Adicionalmente, con el objetivo de determinar si los incentivos se relacionan con la generación de empleo, se desarrolló el ejercicio de comparar la proporción de incentivos que cada sector recibe con la proporción de empleos generados.
Desde esta mirada, encontramos que el sector “Producción agropecuaria, forestación, pesca y explotación de minas y canteras” recibe 23% de los apoyos, mientras que emplea sólo a 12% de los ocupados privados. Por otra parte, la “Industria manufacturera” recibe 22% de los incentivos, al tiempo que emplea solamente a 13% de los ocupados privados. En el otro extremo encontramos al sector “Comercio”, que emplea a 22% de los ocupados privados y recibe solamente 9% de los apoyos, y el sector “Servicios personales y hogares con servicio doméstico”, que ocupa a 13% de los privados y recibe sólo 1% de los apoyos.
Calidad del empleo de los sectores productivos
Si bien encontramos que la estructura de incentivos no se relaciona con la generación de empleo, podríamos pensar que los incentivos sí se relacionen con la generación de trabajos de calidad. Es decir, un sector puede generar poco empleo pero pagar buenos salarios o tener una alta proporción de sus trabajadores formalizados. Si esto es así, deberíamos encontrar una correlación positiva entre los incentivos recibidos y los indicadores de calidad de empleo del sector. Pero nuevamente la evidencia indica que esto no sucede.
El sector “Producción agropecuaria, forestación, pesca y explotación de minas y canteras”, el que más incentivos recibe, es uno de los que presentan mayor tasa de informalidad, junto con “Servicios personales y hogares con servicio doméstico” y “Construcción”. Por otra parte, es uno de los sectores con menor salario promedio y mayor proporción de trabajadores que desempeñan su tarea durante una cantidad de horas excesiva.
Si lo comparamos con “Industria manufacturera”, que recibe un volumen de incentivos similares, encontramos que este sector presenta una tasa de informalidad de menos de la mitad, paga remuneraciones 28% superiores, y tiene una proporción mucho menor de trabajadores que hacen su labor durante una cantidad de horas excesiva y una tasa de subempleo inferior.
Retomando la pregunta planteada en este apartado, podemos concluir que no es posible identificar un criterio de asignación de apoyos; no se encuentra una correlación entre el peso de las ayudas recibidas por sector de actividad y su aporte al PIB, el empleo generado o la calidad de esos empleos.
¿Hacia dónde avanzar?
De la revisión de las recomendaciones internacionales relativas a las características deseables que debería tener todo sistema de apoyos se destaca que los incentivos tributarios deberían ser proporcionados únicamente por medio de leyes en las que se establezcan los criterios de forma clara, objetiva y fácilmente medible. Por otra parte, se recomienda que los incentivos tengan una fecha de finalización, a partir de la cual se realicen los estudios y análisis correspondientes para determinar si la política efectivamente contribuyó al objetivo para el que fue creada. A su vez, es importante que se realice una evaluación de la eficiencia relativa de cada instrumento, ya que probablemente no exista una única forma de alcanzar el objetivo que se plantea en la política.
Por último, en los países de América Latina, y Uruguay no es la excepción, está muy extendido el uso de exenciones, devoluciones de impuestos y tasas diferenciales, que se aplican sobre la renta obtenida, por lo que se traducen en incentivos relacionados con las utilidades que obtienen las empresas, y no tanto con el costo de la inversión. Por esta razón, en la literatura se plantea que otros mecanismos, como deducciones, créditos tributarios y diferimientos impositivos, son más apropiados, ya que están más relacionados con este costo (CEPAL/Oxfam, 2019).
En el actual contexto de recortes presupuestales y anuncios de nuevos instrumentos, es fundamental poner sobre la mesa el análisis de los recursos millonarios que ya existen en la actualidad. En particular, urge revisar el diseño de los instrumentos, los sectores a los que van dirigidos, el impacto que estos tienen en la economía y en el medioambiente, así como la relevancia y la oportunidad de generar mecanismos que garanticen el control y la evaluación de los resultados de cada incentivo, de forma de valorar su mantenimiento, perfeccionamiento o eliminación.
Los autores agradecen los enriquecedores comentarios de Pablo Ferreri y del Grupo Jueves. Esta y otras notas del Grupo Jueves pueden encontrarse en grupojuevesuy.wordpress.com.
Referencias
Lavalleja, M y Scalese, F (2020). “Los incentivos fiscales y apoyos públicos al sector productivo en Uruguay”. Serie Estudios y perspectivas, Nº 45. Oficina de la CEPAL en Montevideo.
CEPAL/Oxfam Internacional (2019). “Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2019/50), Santiago.