El mito refundacional en la agenda de transformaciones del sector público

En las últimas semanas hemos asistido a importantes anuncios por parte del gobierno, fundamentalmente a través de las autoridades de la Oficina Nacional del Servicio Civil, referidos a la presentación de un nuevo sistema de carrera administrativa y a nuevas reestructuras organizativas en los incisos de la administración central, entre otros temas que tienen que ver con un aparente nuevo modelo de gestión pública.

Estas iniciativas, que de alguna manera quedaron expuestas durante el tratamiento parlamentario de la ley de urgente consideración (LUC), no resultan novedosas.

Reestructuras organizativas, nuevo sistema de carrera para los funcionarios de la administración central y determinación de una nueva escala salarial constituyen el trípode sobre el cual reposa un proyecto refundacional en la administración pública. Seguramente el lector ya estuvo en contacto con este tipo de planteamientos en otras instancias presupuestales bajo el rótulo de “reforma del Estado” o “fortalecimiento institucional”, por mencionar tan sólo los más recientes.

Sin embargo, en esta oportunidad el discurso que sustenta estas iniciativas es claramente rupturista con buena parte de las políticas impulsadas en los últimos 15 años en materia de gestión pública.

Veamos en qué contexto se construye este horizonte refundacional hacia donde se pretende llegar con medidas muy concretas, tales como las reestructuras ministeriales en el corto plazo.

Este proceso se inicia con el Decreto 90/2020, en virtud del cual se dispuso un abatimiento general del gasto de 15%, la pérdida de vacantes generadas en 2019 y una habilitación para proveer un tercio de las que se generen en 2020. El impacto de esta decisión, adoptada al barrer, sin considerar las diversas situaciones que se plantean en los diversos organismos del Estado, afectará de un modo sustantivo la pretendida reorganización estatal que desde hace varias semanas están anunciando algunas autoridades.

La medida dispuesta en relación a la no provisión de vacantes generadas en 2019 proyecta consecuencias de mayor o menor gravedad según el ministerio de que se trate. Un caso paradigmático es el del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, ya que se estima que a fines de 2022 la mitad de los funcionarios presupuestados tendrán causal jubilatoria. Solamente en Servicios Ganaderos, está prevista la pérdida de alrededor de 900 funcionarios en tan sólo tres años debido a que estarán en condiciones de jubilarse. En materia de barreras sanitarias, y a fin de paliar el importante déficit en materia de recursos humanos que padecen, se está considerando la posibilidad de que sean los funcionarios del Ejército quienes realicen la función propiamente inspectiva y de control en los pasos de frontera, tarea que no forma parte de los cometidos del Ejército y para la cual sus funcionarios no están debidamente capacitados. La situación descrita en este caso concreto demuestra de qué manera el deterioro de las funciones de contralor podría generar graves riesgos en la credibilidad de los productos exportables y afectar el estatus sanitario de Uruguay, requisito fundamental para el acceso a los principales mercados internacionales.

Corresponde consignar que estas ideas fueron muy claramente explicitadas en ocasión de la comparecencia de las autoridades ministeriales ante la Comisión de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Cámara de Representantes el 4 de agosto.

Como ya se dijo, algunas pistas acerca de los objetivos perseguidos para el quinquenio aparecieron con bastante claridad durante el tratamiento parlamentario de la LUC.

En materia de redistribución de funcionarios declarados excedentarios como consecuencia de privatizaciones o directamente de supresión de servicios, como en el caso de la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE), nuevamente se plantea la prioridad de ubicarlos, aspecto sobre el cual la historia da cuenta de un proceso inconcluso. Aún quedan muchos funcionarios declarados excedentarios que desde hace años esperan por un puesto de trabajo en la Administración.

Por otro lado, vuelven por sus fueros los viejos delegados sectoriales del servicio civil, esta vez llamados delegados del servicio civil (artículos 340 a 345 de la LUC). A través de este mecanismo, que tiene su origen en la dictadura, se aspiraba a modernizar la administración pública. En ese entonces y en la década de 1980, cuando se los intentó reinstalar a través del Decreto 212/86, del 18 de abril de 1986, la experiencia fue un fracaso a estar a lo que se señaló al respecto ante la Comisión Especial para el tratamiento de la LUC por parte de las autoridades del gobierno. El matiz, para nada menor en esta oportunidad, es que se prevé su instalación en las empresas públicas, pasando por encima, en muchos casos, a la autonomía prevista en la Constitución en algunas de ellas. En tiempos de ajuste y limitación del tope de ejecución presupuestal es casi ineludible la duda en relación al fortalecimiento del servicio civil, a los efectos de dotar de personal debidamente capacitado para el cumplimiento de esta nueva función.

Quedaron por el camino normas de una gravedad importante, tales como la que habilitaba al Poder Ejecutivo a disponer por razones de servicio traslados de recursos humanos pertenecientes a los entes autónomos y los servicios descentralizados hacia incisos de la administración central y viceversa. No hace falta mucha imaginación para visualizar cómo podría llegar a funcionar una norma de esta naturaleza en términos clientelísticos, así como en cuanto a premios y castigos a la hora de disponer un traslado. La mención de esta disposición intenta reflejar los posibles escenarios que se están considerando en cuanto al diseño de un nuevo régimen de movilidad de los funcionarios públicos.

En esa lógica rupturista, acuñadora de la idea de que las políticas desarrolladas por gobiernos anteriores fueron malas, se insertan las reestructuras organizativas y funcionales en los ministerios, el diseño de un nuevo sistema de carrera y la determinación de una nueva escala salarial.

Si algo atenta contra el fortalecimiento de las organizaciones es someterlas a cambios organizacionales cada cinco años. Ni hablar respecto del Estatuto del Funcionario (Ley 19.121, del 20 de agosto de 2013), del cual es parte el sistema de carrera y que recién en 2013 fue modificado para adecuarlo a una realidad muy distinta a la de su creación en la década de 1940. No es lo mismo establecer ajustes, algunos probablemente imprescindibles, que barrer de un plumazo un modelo de carrera a menos de diez años de su implantación.

Preocupa sobremanera la pretensión del gobierno de que se lo habilite a declarar funcionarios excedentarios para ser distribuidos dentro o fuera de los incisos. La experiencia al respecto no ha sido la mejor, ya que aún subsisten funcionarios en esas condiciones desde hace mucho tiempo que esperan ser reubicados en alguna dependencia estatal.

La inminente instancia presupuestal pondrá en evidencia de qué modo se implementarán estos cambios anunciados públicamente y trasladados a los trabajadores en el Consejo Superior de Negociación Colectiva del Sector Público en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 18.508.

La ciudadanía podrá constatar próximamente si efectivamente es posible viabilizar estas transformaciones a costo cero dado el contexto de reducción del gasto público, si los ahorros anunciados serán suficientes para financiar un nuevo modelo organizativo y de carrera, retiros incentivados para funcionarios que se declaren excedentarios y tengan causal jubilatoria, entre otros rubros que serán parte de este nuevo modelo de gestión pública que pretende instalarse.

En particular habrá que observar con mucho detenimiento de qué manera se van a implementar los ajustes salariales de los funcionarios públicos a partir de la nueva ley de presupuesto. Por el momento basta con recordar que el régimen vigente es el que surge de la aplicación del artículo 4º de la Ley 18.719, que establece, entre otras variables, que el Poder Ejecutivo adecuará anualmente las remuneraciones de los funcionarios de la administración central con el propósito de mantener el poder adquisitivo del trabajador público, sin perjuicio de los incrementos adicionales particulares que se encuentren financiados en las normas presupuestales correspondientes.

En la instancia presupuestal que se avecina la sociedad debería poder vincular estos cambios que se vienen insinuando con el papel que se le asignará al Estado en la economía y la sociedad, con el rol que los organismos públicos jugarán en áreas fundamentales como la salud, la vivienda o la educación, por mencionar tan sólo algunos. Hasta ahora está faltando esa parte del relato.

Ana Ferraris es doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Fue subdirectora de la Oficina Nacional de Servicio Civil.