A diario nos llegan noticias que refieren a decisiones en la gestión pública cuyos procesos dan cuenta de opacidad y que pueden enmascarar actos de corrupción. Por ejemplo, que alguien accedió a un servicio público sin cumplir con los requisitos requeridos. La esencia de estos actos, según los intereses particulares en juego, puede expresarse como nepotismo, padrinazgo o clientelismo.

El gobierno aprueba normas o adopta decisiones de asignación de recursos que favorecen intereses de empresas privadas sin considerar el interés público y, en oportunidades, estas resoluciones son contrarias al superior interés público. Si apelamos a la Guía de lenguaje claro sobre lucha contra la corrupción, editada en 2009 por Transparency International, encontramos algunas definiciones que arrojan luz sobre su significado y la forma en que estos procesos impactan en lo que podemos llamar la privatización de lo público. En la guía se define “ejercer presión” (hacer lobby) como “cualquier actividad llevada a cabo con el fin de influir en las políticas y decisiones de un gobierno o institución para favorecer una determinada causa o resultado”, y se acota que “aun cuando estén permitidos por la ley, estos actos pueden tener consecuencias desequilibrantes si el grado de influencia por parte de empresas, asociaciones, organizaciones y personas resulta desproporcionado”. A su vez, se define el conflicto de intereses como la “situación en la que una persona o la entidad en la que esta trabaja, ya sea un gobierno, empresa, medio de comunicación u organización de la sociedad civil, debe optar entre las responsabilidades y exigencias de su puesto y sus propios intereses privados”. En tanto, la “captura del Estado” es “una situación en la cual poderosos individuos, instituciones, empresas o grupos dentro o fuera de un país recurren a la corrupción para definir las políticas, el marco jurídico y la economía de dicho país en beneficio de sus intereses privados”.

Cuando en un país se presentan reiteradas manifestaciones con estas características, la amplia mayoría de la ciudadanía pierde oportunidades, calidad de vida e ingresos que, de otra manera, hubieran estado disponibles si la asimetría de poder y el desvío en la asignación de recursos hubieran tenido un límite. En definitiva, si la democracia se hubiera fortalecido con procesos decisorios transparentes de los que el gobierno hubiera rendido cuentas adecuadamente.

Fomentar la transparencia y combatir la corrupción constituyen una dupla virtuosa que apunta al fortalecimiento de la democracia y el derecho de la ciudadanía a conocer cómo se procesan los asuntos públicos en general y los resultados obtenidos por las principales políticas públicas que desarrollan los gobiernos.

Fomento de la transparencia en Uruguay

¿Cuál es la trayectoria que ha tenido Uruguay en cuanto al fomento de la transparencia? Un hito relevante es la aprobación en 2008 de la Ley 18.381, conocida como de acceso a la información pública, que dispuso la información obligatoria que los organismos públicos (estatales y no estatales) deben exhibir en sus sitios web (transparencia activa), así como las condiciones de clasificación de la información generada por estos, que debe ser librada al público ante la solicitud de cualquier ciudadano (transparencia pasiva).

Mediante esa misma norma se creó un órgano de control denominado Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) que es el garante del derecho de acceso.

A su vez, ese mismo año, se funda el Centro de Archivo y Acceso a la Información Pública (CAinfo), una asociación civil sin fines de lucro que según su presentación en la web desarrolla acciones en Uruguay por el derecho a la información pública, la libertad de expresión y la participación social. Y dentro de su misión se propone monitorear el cumplimiento de las leyes nacionales y los estándares internacionales de libertad de expresión y acceso a la información pública.

Esta organización ha creado el Índice de Transparencia Activa en Línea,1 cuya implementación está a cargo de la Universidad Católica del Uruguay. Este índice, que comenzó a desarrollarse en 2012, mide la transparencia de los organismos públicos a través de sus sitios web. A lo largo de las distintas mediciones realizadas se ha constatado una tendencia de crecimiento lento, y oscilante en algunos casos, en cuanto a los esfuerzos de los distintos organismos en el cumplimiento de lo dispuesto en la referida ley de 2008.

De las seis ediciones que tuvo el índice desde su creación, el último informe del estudio (año 2021) presenta indicios alarmantes y marca un retroceso importante en el cumplimiento de las obligaciones: se verifica un descenso de 19,64 puntos porcentuales con relación al informe anterior, ya que de 56% de cumplimiento en promedio pasa a constatarse sólo 36,36%.

En sus conclusiones el informe establece: “De los 262 sitios relevados en esta edición, sólo 4 alcanzan niveles altos de transparencia activa. Además 57% de los organismos no cumple la mitad de las exigencias que plantea el índice ITAeL. Los Municipios, las Juntas Departamentales y las Intendencias presentan los niveles más bajos de cumplimiento. Estos organismos no alcanzan a publicar en promedio más del 40% de la información obligatoria por Ley. También hay un descenso importante en el promedio de cumplimiento de las obligaciones legales de los organismos de Presidencia, Ministerios, Personas Públicas no Estatales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Únicamente los Organismos de Contralor registran una mejora”.

La UAIP ha creado recientemente el Índice Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, cuya puntuación se encuentra en el rango de 0 a 1 asignados a tres dimensiones: transparencia activa, transparencia pasiva e institucional. Recoge información proporcionada por los propios organismos. En su edición 2021 alcanzó la autoevaluación de 228 organismos de los que sólo 126 respondieron (55% de respuestas); los gobiernos departamentales fueron los que mostraron el menor índice de respuesta (38%).

Estos resultados son indicio también de preocupación, ya que la adhesión de los organismos debería ser más clara al tratarse de información que se brinda a la unidad garante del derecho al acceso.

Uruguay en las evaluaciones internacionales

¿Cuáles son las noticias con respecto a Uruguay en cuanto al combate a la corrupción? Algunas son de preocupación, como veremos a continuación.

Con el objetivo de delinear el estado de situación de nuestro país, repasamos informes de 2021 que, en el plano internacional, colocan su mirada sobre el recorrido en esta temática, los avances y retrocesos experimentados.

La organización no gubernamental Transparency International (TI)2 se presenta como un movimiento que trabaja en más de 100 países para terminar con la corrupción. Una de las acciones más relevantes que lleva adelante es la elaboración del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC por sus siglas en español) que definen como un indicador global de la corrupción en el sector público, en una escala que va de 0 (países muy corruptos) a 100 puntos (países nada corruptos). Este indicador fue creado en 1995, abarca actualmente 180 países y territorios de todo el mundo y se nutre de 13 fuentes externas (organismos internacionales, empresas especializadas en análisis de riesgo, consultoría).

El gobierno aprueba normas o adopta decisiones de asignación de recursos que favorecen intereses de empresas privadas sin considerar el interés público.

El resultado más visible de este índice, a lo largo de más de 20 años de elaboración, es el ranking de países que establece en función de la puntuación que se obtiene (los primeros lugares responden a los países con mejor puntuación). A partir de 2006 Uruguay se ubicó sistemáticamente dentro de los 30 primeros lugares del ranking. Y en los últimos diez años ha estado ubicado alrededor del lugar 20, alcanzando una puntuación de entre 70 y 73 sobre 100 (que es el puntaje máximo).

Las evaluaciones que se realizan anualmente se vinculan en general con los avances que los países van concretando en materia de fomento de la transparencia y en el combate a la corrupción. Mayores niveles de transparencia en la gestión pública contribuyen a mitigar los riesgos de captación del sector público por parte de intereses privados y al propósito de disminuir la corrupción.

Entre las manifestaciones de corrupción que recoge el índice se encuentran el soborno, el desvío de fondos públicos, nombramientos en la administración pública que se efectúan en función del nepotismo y no por mérito, leyes sobre divulgación financiera y prevención de conflictos de interés para funcionarios públicos, captura del Estado por intereses particulares, acceso de la sociedad civil a información sobre asuntos públicos.

Acorde a estas manifestaciones, las preguntas sobre prevención de la corrupción que se evalúan refieren a en qué medida se evita que funcionarios públicos abusen de su posición para favorecer intereses particulares, auditoría de los gastos del Estado; regulación al financiamiento de partidos políticos; el acceso ciudadano y de los medios de comunicación a la información; la rendición de cuentas de funcionarios (declaraciones patrimoniales, normas sobre conflictos de intereses, códigos de conducta); sistemas transparentes de contratación pública; y el juzgamiento efectivo de casos de corrupción.

La evaluación se ocupa principalmente de lo que definen como corrupción real o potencial, que se manifiesta como actos excesivos de padrinazgo, nepotismo, asignación de cargos, intercambio de favores, financiamiento clandestino de partidos políticos y vínculos estrechos entre políticos y empresas que despiertan sospechas.

El Observatorio Ciudadano de Corrupción (OCC) fue creado con el objetivo de hacer seguimiento al cumplimiento de los acuerdos adoptados por los gobiernos del hemisferio en 2018, durante la VIII Cumbre de las Américas en Lima en la que se gesta el compromiso por la Gobernabilidad Democrática Frente a la Corrupción, conocido como el “Compromiso de Lima”. El OCC3 está conformado por una coalición de organizaciones de la sociedad civil y actores sociales del continente.

En su primer balance a tres años de firmado el compromiso, el observatorio evaluó 19 compromisos asumidos en materia de fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, transparencia, acceso a la información, protección de denunciantes y derechos humanos, financiamiento de organizaciones políticas y campañas electorales, prevención de la corrupción en obras públicas, contrataciones y compras públicas, y cooperación jurídica internacional.

En el informe específico de este balance en el caso de Uruguay intervinieron cinco instituciones: el Instituto de Comunicación y Desarrollo, el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública, Colectiva Mujeres, Colectivo Trans del Uruguay y la Comisión Uruguaya de Lucha contra la Corrupción-Uruguay Transparente.

En el caso de Uruguay la valoración de resultados para los cinco capítulos antes indicados presenta niveles bajos de avance en esta primera medición. En términos generales se reconoce el desarrollo de normativa y políticas públicas en estas temáticas, también la implementación de mejores prácticas para contribuir a la lucha contra la corrupción a nivel internacional. El país sólo presenta un muy buen puntaje en lo que refiere a la implementación de políticas y planes nacionales de gobierno abierto.

En el capítulo de conclusiones y llamados a la acción del informe se destacan las políticas orientadas a fomentar la transparencia en las instituciones del Estado impulsadas por Uruguay, en particular la implementación de políticas para el gobierno abierto y promoción de la ciudadanía digital y normativas que regulan el acceso a la información. En cambio, señala el informe, “no se ven mayores avances en la regulación de la financiación de los partidos para asegurar la legitimidad de los fondos con los que estos se financian” y “tampoco se ha avanzado en la generación de indicadores de monitoreo sobre las políticas de lucha contra la corrupción”. Finalmente, se llama la atención sobre “la falta de independencia y autonomía financiera de los organismos de control para ejercer su función, lo que a la larga constituye un retroceso”.

Entre varias de las recomendaciones, se destaca la de fortalecer las capacidades financieras y técnicas de la Junta de Transparencia y Ética Pública.

Por último, Amnistía Internacional, en su informe anual 20214 también comparte un capítulo especial sobre Uruguay. En el apartado relativo a la transparencia, acceso y uso de la información, se da cuenta de los resultados generales del índice ITAeL ya referido, al mismo tiempo que se destacan los pedidos de información negados con relación al contenido de los acuerdos con laboratorios por las vacunas contra la covid-19. Se detectaron barreras para el acceso a la información sobre nacimientos, embarazos e interrupciones voluntarias del embarazo, así como respuestas o publicación tardía. Señala en este aspecto un nuevo indicio de alerta en cuanto al debilitamiento de políticas públicas e instituciones. Y en particular destaca como aspecto negativo la modificación introducida por la Ley de Rendición de Cuentas a la ley de acceso a la información pública (Ley 18.381) que implica la no obligatoriedad de cumplir con los plazos para dar respuesta si se trata de datos de publicación periódica. Se entiende que es una forma de dificultar el acceso en el actual contexto de retraso habitual en la publicación de datos oficiales.

Señales de alerta

De lo expuesto surge claramente que lo virtuoso de esta dupla (fomento de la transparencia y combate a la corrupción) se desmorona cuando se abandonan las buenas prácticas de rendición de cuentas sobre la gestión pública y la promoción del derecho al acceso consagrado por ley. Las últimas noticias dan cuenta del menoscabo en el ejercicio de este derecho al existir distintas barreras y falta de respuestas ante las solicitudes formuladas.

En el último informe de Transparency International se da cuenta de que los niveles de corrupción en el mundo se han estancado en los últimos diez años, en medio de un entorno de abusos a los derechos humanos y deterioro de la democracia, según la organización. Su director general, Daniel Eriksson, resalta en el sitio web de TI: “En contextos autoritarios en los que el gobierno, las empresas y los medios de comunicación están controlados por unos pocos, los movimientos sociales son el último recurso para poner freno al poder. Será el poder de los educadores, emprendedores, estudiantes y personas comunes de todos los ámbitos el que logrará que los poderosos rindan cuentas”.

En la actual coyuntura este mensaje nos alerta sobre las amenazas que para la democracia significa la concentración del poder en círculos empresariales y de medios de comunicación en nuestro país. Se refuerza la señal de alarma cuando constatamos además ataques y descalificaciones a los movimientos sociales, persecución a los gremios en general y en particular a los de docentes y estudiantes, en definitiva, esos actores sociales a los que el mensaje apela como único reducto para poner freno a ese poder absoluto.

Elizabeth Oria es licenciada en Administración y en Sociología, y fue directora general del Ministerio de Economía y Finanzas (2005-2009).