El espacio público y el Estado

En una nota anterior acerca del camino que nos puede conducir a niveles más altos de desarrollo económico y social, puse el acento en la perspectiva de larga duración que debe inspirar todo el análisis, su carácter estructural y –desde luego– una base estratégica que marque las grandes líneas por las que hay que avanzar.

En un enfoque como el señalado, varios son los ámbitos de la sociedad en los que es preciso hacer transformaciones estructurales, y uno de ellos ha sido identificado como la reforma del Estado que, desde el gobierno, se viene definiendo como el cambio de la carrera administrativa, que supone concentrar y reorganizar las tareas de selección, ingreso, inducción y retribución de los funcionarios públicos.

Sin subestimar en absoluto el enfoque citado antes, pienso que es necesario encarar esta materia no como un objeto aislado de análisis y acción, sino en un contexto de reformulación simultánea y global de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, entre lo público y lo privado, entre la intervención gubernamental y el mercado.

Este camino nos plantea la necesidad de una aclaración conceptual en el punto de partida.¹ Es que ha sido frecuente la confusión conceptual entre sector público y espacio público. Así, ha sido frecuente la utilización del concepto de sector público como equivalente al concepto de Estado. Sin embargo, esa equivalencia conceptual no existe, ya que el espacio público de la sociedad trasciende largamente al Estado y, además, lo comprende.

Así, en la sociedad podemos identificar un espacio público no estatal en el que pueden llevarse a cabo numerosas actividades que, por su naturaleza, sus rasgos sociales y sus requerimientos institucionales generarían mejores resultados a la luz del interés nacional si estuvieran localizadas fuera de la estructura estatal, aunque en la órbita del derecho público. De esta manera, se equilibran las responsabilidades y las garantías condignas de la relevancia de las actividades referidas, con la ductilidad y la agilidad que puede proporcionar la elusión de estructuras regulatorias que terminan por obstaculizar acciones que son prioritarias para la sociedad en el marco de la búsqueda de mejores niveles de desarrollo y bienestar colectivo.

Habida cuenta de las precedentes reflexiones institucionales acerca de la reforma del Estado y sus alcances, es importante considerar la naturaleza de las relaciones que pueden existir entre el espacio público, considerado en toda la magnitud de su presencia y su acción en la sociedad, y el que identificamos genéricamente como sector privado.

Así, una primera perspectiva fundamental para la definición y el análisis de estas relaciones es la que refiere a la producción de bienes y servicios públicos, que son los que presentan fuertes dificultades de sustituibilidad, exclusividad y rechazo. Sabiendo que esta categoría incluye monopolios naturales y mercados ausentes o incompletos, importa señalar la relevancia de una estimación de la demanda para cuantificar los resultados de estas actividades.

La construcción de obras de infraestructura básica constituye otro de los ejemplos fundamentales acerca del papel que asumen actores provenientes del espacio público. Es que dichas obras presentan frecuentemente rasgos de bienes públicos con relevantes externalidades potenciales. Similar perfil tiene el área que comprende la investigación, la creación del conocimiento y los caminos que se eligen para promover la incorporación a la actividad de resultados de los trabajos realizados en este campo.

Este caso es un excelente ejemplo acerca de las razones por las cuales algunos procesos de acción, por sus características, no deben salir del espacio público, aunque es relevante desarrollarlas fuera del aparato estatal. Es que se trata de actividades claramente estratégicas, en el sentido de que constituyen parte de la orientación estructural de la transformación de la sociedad con una perspectiva de largo plazo. Por otra parte, en el mismo sentido, es preciso encarar la actividad con solvencia profesional pero además con versatilidad, oportunidad y una adecuada integración con las capas sociales involucradas en la utilización de sus resultados.

El tratamiento de la conducción económica del país es el que abre el mayor espacio de controversias en la consideración del diseño y la puesta en práctica de una reforma del Estado. La responsabilidad fundamental en este caso es del Poder Ejecutivo como integrante del espacio público y –en particular– del Estado concebido en su conjunto. Por tal razón, la selección de participantes, actividades e instrumentos realizada por el Poder Ejecutivo para encarar una transformación positiva de la intervención del Estado y el espacio público en este ámbito de la sociedad asumen ribetes esenciales en lo que refiere al camino a elegir para alcanzar resultados positivos –o sea, avances– en el camino hacia niveles más altos de desarrollo económico y social.

En rigor, existe un falso dilema entre el papel a jugar desde el llamado espacio público –incluyendo en particular al Estado– y lo que podemos llamar el camino liberal para encarar la conducción económica. Ni una apelación exclusiva al espacio público puede constituir la base para encarar la orientación de la conducción económica, ni tampoco está en condiciones de asumir ese papel lo que podemos definir como la actividad privada actuando sin conducción, control o límite alguno.

Esta afirmación se coloca por encima de las diferencias ideológicas que constituyen el punto de partida de la definición acerca de los equilibrios que habrán de existir entre las conductas públicas y privadas. En otras palabras, más allá del contenido concreto de tales equilibrios, una extensa y rica evidencia a escala mundial enseña que el camino liberal no conduce al crecimiento con equidad.

No obstante, sin desconocer las contribuciones que ese camino puede aportar para enfrentar las fallas del mercado o –incluso– la inexistencia de estos, la evidencia dominante indica que exacerba la concentración del ingreso y la riqueza y perjudica al medioambiente.

También las intervenciones provenientes del espacio público y, en particular, del Estado han conducido en algunas circunstancias a efectos negativos sobre los niveles de actividad y el acceso a los frutos del crecimiento. Por estas razones es que, habida cuenta de los fundamentos ideológicos aludidos precedentemente y superando los falsos dilemas mencionados al principio, la participación pública en el camino hacia mayores niveles de desarrollo económico y social es imprescindible e irreversible. La clave se encuentra en definir los propósitos a los que tiene que responder esa participación, los instrumentos que se utilizarán, cuáles serán los efectos sobre las condiciones de vida de la población, cómo habrá de medirse su eficacia y cuáles serán los criterios para hacer dicha evaluación.

Sin duda, el más relevante de entre los posibles refiere a la extrema asociación que existe entre la cuestión analizada en esta nota y el fortalecimiento de la democracia como sistema de convivencia, participación y búsqueda de acuerdos.

La transformación y la modernización del espacio público en su conjunto son imprescindibles para inyectar calidad en las acciones de gobierno y mejorar las condiciones, así como los resultados, de nuestra inserción internacional.