La necesidad de crear el Ministerio de Innovación, Ciencia y Tecnología

En unos días culmina la serie de talleres realizados para considerar cuatro informes de consultorías encomendadas por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) dentro del proceso que denominó “Reordenamiento institucional del sistema de ciencia, tecnología e rnnovación (CTI)”.

La iniciativa puede considerarse una positiva instancia generadora de insumos en aspectos medulares para cualquier política pública como lo son la definición de la institucionalidad involucrada y sus interrelaciones. Los informes aportan información nacional retrospectiva sustantiva, así como relevan experiencias internacionales. Esos aportes fueron considerados en tres talleres por grupos de invitados y, de sintetizarse apropiadamente, la contribución global será relevante.

Haceme la autocrítica

Pero también podemos ver el proceso desde otro lugar. Transcurridos más de tres años del actual gobierno, quienes lo ejercen no han podido ofrecer en términos de política de CTI nada más que esta iniciativa de reflexión sobre institucionalidad. Logro magro que contrasta con las necesidades en el área y sobre todo con el papel que en lo discursivo se le atribuye al desarrollo científico-tecnológico.

Para quienes seguimos el tema no es sorpresa si recordamos las propuestas programático-electorales de los partidos que conforman la coalición gobernante. Respecto de la presentada por el sector del hoy presidente Luis Lacalle Pou¹ decíamos que “el documento tiene escasas definiciones sobre aspectos centrales para cualquier política pública. Sobre la gobernanza en CTI, el documento avanza poco. En un par de párrafos se enuncian las necesidades de una nueva institucionalidad, así como de definir áreas estratégicas para el período. Sin embargo, sobre estas últimas no se propone nada concreto y respecto de la gobernanza hay, en otra sección, comentarios sobre la actual ‘dispersión institucional’, la necesaria confluencia de recursos económicos, humanos e infraestructurales, y la ‘responsabilidad última al respecto del Poder Ejecutivo’”.

La ley de urgente consideración de 2020 incluyó un artículo que ratificó competencias del Poder Ejecutivo para fijar políticas de CTI y aprobar planes estratégicos, y adjudicó al MEC el vínculo directo con la principal agencia operativa del sistema, la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). El artículo, votado por todos los sectores, no estuvo sometido a referéndum posterior. Aun sin considerarla la mejor solución, se entendió que podía ser una alternativa² para superar el diagnosticado proceso de autonomización ocurrido en la ANII. Al respecto advertimos que “de zanjarse el vínculo institucional estratégico-operativo del modo propuesto se mantendrán otras cuestiones relevantes sin conocer”. Por ejemplo, cómo se procesarían las demandas para jerarquizar y focalizar agendas dentro de las políticas de CTI. Estas provienen tanto de la estructura productiva como de las necesidades sociales y de los análisis prospectivos y obligan a tener ámbitos transversales con capacidades específicas para relevarlas y procesarlas. Resulta claro que el MEC carece de estas.

Entonces, por más cambio legal ocurrido, sigue sin consolidarse una referencia institucional respecto de la política nacional de CTI. Preguntémonos, por ejemplo, a quién consultar para que explicite esa política, y eso quedará expuesto. Tampoco hay agenda en el área y menos aún se ha fortalecido financieramente la investigación y la innovación. Más bien ha ocurrido lo contrario.

En busca de Nemo

Pero seamos positivos y busquemos en este contexto de discusión, aun reconociendo su carácter intramuros, si es posible avanzar en un arreglo institucional apropiado. Los informes de las consultorías constituyen buenos insumos y se hacen aportes sobre varios aspectos. Pero digamos que el nudo principal a desatar ha sido diagnosticado hace tiempo. Diferentes estudios y pronunciamientos muestran que la debilidad institucional se expresa en el llamado nivel estratégico, es decir, en el implicado en las definiciones del rumbo estratégico y el liderazgo de la política pública.

La discusión sobre el diseño institucional para promover la CTI tiene años y se ha dado no sólo en nuestro país. En 2005 el primer gobierno frenteamplista instrumentó una institucionalidad conformada por niveles: 1) político-estratégico (constitución de un gabinete interministerial de la innovación); 2) operativo (creación de la ANII); 3) consultivo (reformulación y ampliación del viejo Conicyt); y 4) de actores de la investigación e innovación. Esa reforma institucional resultó bastante eficaz y se lograron avances significativos. Se establecieron prioridades generales y un rumbo estratégico, y se elaboró y aprobó un primer plan; desde la ANII se desplegó un conjunto de instrumentos de apoyo a la investigación y formación de recursos humanos que tuvieron impacto; se crearon nuevos centros de investigación y se fortalecieron los ya existentes; se incentivó la innovación empresarial y el emprendedurismo; y se incrementó fuertemente la financiación.

Dicho resultado puede atribuirse a la confluencia, entre otros, de dos factores en el arreglo decidido: dirección política al máximo nivel y transversalidad de esta. Eran cinco ministros, luego seis, que con asesores insertos en la mesoinstitucionalidad acordaban definiciones transversales con la potencia que significaba ser las rectorías de las áreas agropecuaria, industrial, educativa, económica y de planificación del Estado. Es decir, se lograba una perspectiva más sistémica de la CTI. A eso se agregó una fuerte capacidad operativa, básicamente mediante la creación de la ANII.

Sin embargo, tras una primera etapa, diversos análisis mostraron que el diseño iba dejando de ser funcional. El nivel estratégico fue perdiendo capacidad ejecutiva y de articulación, generándose un vacío en la conducción política, que conllevó, incluso, a la referida autonomización de la ANII. De acuerdo a nuestra interpretación, era necesario reformular el nivel estratégico aunque manteniendo su nivel de máxima responsabilidad institucional y la transversalidad referida. La experiencia del gabinete interministerial, inicialmente exitosa, fue insostenible en el mediano plazo sin un “impar dentro de los pares”, es decir, sin alguien que estuviese focalizado exclusivamente en CTI. De acuerdo a la Ley 18.084, la coordinación del gabinete de la innovación recaía en el MEC, cartera fuertemente demandada por la gestión de sus otras áreas.

Por ello, en 2018 afirmamos que “el necesario relanzamiento de la política de CTI obliga a tener un referente institucional de nivel jerárquico, con atribuciones para liderar, articular y promover la participación de actores públicos y privados del sistema, y que pueda además, en igualdad jerárquica, participar e interactuar con los pares de las instancias desde donde deberían surgir agendas y articulaciones para promover la investigación y la innovación”.³

Cinco años después, con un gobierno de otro signo, y cuando el MEC vuelve a tener la rectoría legal exclusiva, la situación se mantiene incambiada. Es un error del diseño que va más allá, incluso, de individuos involucrados.

Superar la bicefalia

El estudio de la evolución institucional en CTI a lo largo de América Latina desde mediados del siglo pasado muestra dos procesos paralelos. Por un lado, la emergencia de los denominados organismos nacionales de ciencia y tecnología (oncyt) asociados a los ministerios de Educación y las comunidades científicas universitarias; por otro, los institutos nacionales de investigación agropecuaria (INIA) vinculados a los ministerios de Agricultura, sin que se incorporasen políticas orientadas a las coordinaciones entre ellos ni de ellos con otros actores institucionales (como las universidades) o sociales. Ese análisis es consistente también para nuestro país.

Ahora bien, en la CTI del sector agropecuario se han ido consolidando dos fuertes tendencias. Por una parte, el desplazamiento paulatino de la investigación e innovación fuera del ámbito de la producción primaria y, en simultáneo, han ido cambiando las bases científicas a partir de las cuales se desarrolla la tecnología agropecuaria, con un creciente papel de la biología molecular y otras ciencias, como también de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Si la bicefalia en las políticas de CTI ya era una debilidad en el siglo pasado, plantearse su superación en el actual constituye un factor clave para nuestro desarrollo productivo y social. Por tanto, la experiencia del gabinete interministerial, con su transversalidad, debe ser reivindicada amén de tener que superarse las restricciones que luego tuvo y que señalamos antes.

Tres de los informes de consultorías se focalizan en aciertos y debilidades operativas e instrumentales, en la evolución del entretejido legal, en superposiciones o carencias institucionales de nivel meso o micro, etcétera. La cuarta hace un análisis institucional comparado de cuatro países con perfil poblacional similar al nuestro pero bien ranqueados en términos de innovación (Dinamarca, Finlandia, Israel y Nueva Zelanda). Tras esa revisión se realizan algunas recomendaciones, como desarrollar una estrategia nacional integrada de CTI, fortalecer los órganos estratégicos y consultivos de alto nivel, mejorar la producción de estadísticas relacionadas con CTI y profesionalizar aún más la agencia operativa. Y, sustancial, con relación a la rectoría del área es concluyente: es necesario crear un ministerio de amplio alcance.

Finalmente, y a cuenta de profundizar en el tema, registremos las definiciones institucionales que se han dado en la región. En Brasil ya existe desde 1985 un potente Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, pero en el resto de los países el proceso es más reciente. En Argentina en 2007 se creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, luego degradado a secretaría en 2018 por el presidente Mauricio Macri pero reinstituido un año después por el actual gobierno; en Paraguay se creó en 1998 el Conacyt con rango ministerial de su presidente; Chile cuenta desde 2018 con un Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación; y en Colombia se creó en 2020 el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. Señalemos también que España y Portugal cuentan con ministerios respectivos desde hace tiempo.

En resumen, el país necesita instrumentar una política de CTI potente, sistémica, consensuada. Para ello es necesario disponer una institucionalidad que procese eficazmente demandas e intereses de múltiples actores públicos y privados y articule interrelaciones. La experiencia internacional comparada nos está indicando que la rectoría institucional debiera ser específica y ubicada al máximo nivel, y nuestro propio proceso institucional lo señala en igual sentido. En concreto, es necesario crear un Ministerio de Innovación, Ciencia y Tecnología (Mincyt). Quizás sea posible consensuar en términos políticos esta definición primaria, pero trascendente, y trabajar para darle organicidad a la propuesta. Si no es así, en la próxima campaña electoral debiera ser incorporada entre las propuestas programáticas sometidas a consideración.

Edgardo Rubianes es doctor en Biología y fue presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.