Déficit fiscal: promesa, meta y realidad del corazón económico del gobierno saliente

Hay que decirlo alto y claro: el calendario gregoriano es una porquería. Algunos meses tienen 30 días, otros tienen 31, ni siquiera están bien intercalados por caprichos imperiales (dicen que agosto tiene 31 días porque Augusto no quería que su mes tuviera menos días que el de Julio César), hay un mes con 28 días que cada tanto tiene 29 y cada mucho 30. Es horrible. Mucho más armonioso y elegante es el que formuló, hace 5.000 años, la civilización egipcia: un año de 12 meses de 30 días, con cinco días residuales al final (cada tanto seis, cada mucho siete). Los egipcios llamaban “epagómenos” a estos días residuales, que oficiaban de puente entre un año y otro y estaban dedicados a realizar fiestas y reflexionar sobre el año que se terminaba.

La democracia uruguaya tiene un período que se llama “transición” –cuya mayor intensidad es en febrero–, que no es más ni menos que un epagómeno democrático, un puente entre un gobierno y otro, dedicado a fiestas y a reflexionar sobre el gobierno que se termina. En los últimos días hemos asistido a una acalorada discusión sobre la situación fiscal, con idas y vueltas que hasta ameritaron una llamada del presidente actual al presidente electo. ¿Por qué este calor? Porque el déficit fiscal, que era el corazón del diagnóstico y de la propuesta económica del actual gobierno y por lo que pidió ser evaluado, termina igual que como empezó. Vayamos paso a paso.

Retrocediendo el tiempo: el corazón del diagnóstico económico en 2019

Nos subimos a la máquina del tiempo y viajamos a 2019. La economía uruguaya arrastraba algunos años de bajo crecimiento (1% anual en el período 2015-2019, lejos del 7% de 2005-2009 o el 5% de 2010-2014) y un bajo dinamismo en el mercado de trabajo que redundaba en una caída del empleo.

Ante esa situación, la entonces oposición planteaba un diagnóstico simplificado del problema económico uruguayo, tan simple que cabía en una línea: el excesivo gasto público conducía a un déficit fiscal que generaba atraso cambiario, restando competitividad al país y limitando su crecimiento. “Hoy estamos en una situación de luces rojas sobre las finanzas públicas”, declaraba en aquella época Azucena Arbeleche, la actual ministra de Economía y Finanzas. El programa del Partido Colorado de 2019 sintetizaba el problema: “El exceso de gasto es la madre del borrego en la pérdida de competitividad que ha sufrido el aparato productivo en los últimos años”.

Por tanto, solucionar el problema fiscal no era solamente relevante para ajustar ese desequilibrio macroeconómico puntual, sino que era la clave fundamental para que Uruguay volviera a crecer. Y el ajuste debía hacerse vía reducción del gasto, tal como describía Julio María Sanguinetti en diciembre de 2019: “Como decía un viejo financista francés de la época de Luis XIV: ahora viene el tiempo de ir desplumando al pollo de a una pluma, para que grite lo menos posible. El presidente electo dice ‘voy a ahorrar 900 millones de dólares’. Y los va a ahorrar, estoy seguro. Pero va a tener que ir pluma por pluma, porque siempre va a haber uno que grite, sin ninguna duda. Eso es lo que viene ahora”.

El nudo gordiano del desarrollo nacional era el déficit fiscal, y la espada que lo cortaría era una reducción del gasto público de 900 millones de dólares. De esta forma se desataría el círculo virtuoso de disminución del gasto público, corrección del déficit fiscal, reversión del atraso cambiario y crecimiento económico. El diagnóstico y el rumbo de la política económica estaban trazados.

Volver al futuro: la situación en 2024

Volvamos a la actualidad. Hace una semana cerraron las estadísticas fiscales de 2024: el déficit fiscal fue de 4,1% del PIB. ¿Cómo había cerrado en 2019? 4,3% del PIB. Si el semáforo tenía luces rojas en 2019, es difícil afirmar (salvo para los daltónicos) que ahora tiene luces verdes.

Hay quienes prefieren analizar el déficit fiscal del gobierno central y el BPS, que es un subconjunto del resultado fiscal global (básicamente excluye a las empresas públicas, las intendencias y el Banco Central). Esa comparación sería de 3,9% en 2019 versus 3,4% en 2024. Diferente... pero no tanto. “Poteito potato”, dirían los ingleses. La apelación a mirar sólo el resultado del gobierno central y el BPS tiene, además, la fuerza de un búmeran. ¿Por qué se apela a ese indicador? Porque es el perímetro de la regla fiscal. ¿Cuál regla fiscal? La que construyó este gobierno, con tres pilares vinculados con el resultado fiscal estructural, el gasto y la deuda pública. ¿Cómo cerró 2024 con relación a la regla fiscal? El gobierno incumplió los tres pilares que se había autoimpuesto.

Aquí enganchamos con un elemento adicional en el terreno fiscal que para una propuesta liberal es una puñalada en el corazón. 2024 cierra con el mismo déficit fiscal que 2019, pero además con un Estado más grande. Los ingresos del Estado (gobierno central y BPS) aumentaron de 26% del PIB en 2019 a 27,6% en 2024. Lo mismo con los egresos: de 29,8% en 2019 a 30,8% en 2024. La gallina, lejos de pelarse, tiene en la actualidad más plumas que en 2019. ¿Cuánto más? Paradójicamente, y en espejo a lo propuesto hace cinco años, aproximadamente 900 millones de dólares más.¹

El gobierno fue el que pidió ser evaluado por la dimensión fiscal

La evaluación económica de un gobierno por supuesto que excede la dimensión fiscal. ¿Se pueden destacar aspectos positivos del actual gobierno, mejoras respecto de 2019? Sin duda. La baja de la inflación, la baja de la informalidad, la mejora del empleo (aunque con grandes dudas con respecto a su cuantía dados los cambios metodológicos que hizo el Instituto Nacional de Estadística) son aspectos positivos de la gestión económica. ¿Hay otros elementos a destacar como puntos negativos? También. El menor crecimiento económico con respecto a la región, el patrón regresivo de ese crecimiento económico, el aumento de la pobreza infantil.

En su discurso de asunción, el actual presidente planteaba una noble y compartible aspiración como parámetro para ser evaluado: “Estamos convencidos de que si al final del período los uruguayos son más libres, habremos hecho bien las cosas; de lo contrario, habremos fallado en lo esencial”. Más concreta, la ministra planteaba unos meses después su propio marco esencial para ser evaluada: “Nos tienen que medir por la inflación y por la meta fiscal”. En 2022 se alejaba un poco del primer punto: “La inflación no es un objetivo del Ministerio de Economía y Finanzas, es un objetivo del Banco Central”. Por tanto, si tuviéramos que jerarquizar una dimensión por sobre las demás, atendiendo lo que el propio gobierno indicó como medida para ser evaluado, debemos elegir la dimensión fiscal.

El gobierno desplegó al inicio de su gestión un conjunto de políticas que apuntaban a reducir el déficit fiscal. Disminución del gasto, de los salarios y jubilaciones, regla fiscal con tres pilares. El déficit fiscal comenzó por encima del 4% y logró efectivamente bajar al entorno del 2% a mitad del período. Pero luego siguió la clásica curva de la U, acompañando el ciclo electoral, y volvió a superar el 4% en la actualidad.

Por eso el calor que genera la discusión fiscal. Más allá de las diferentes variables económicas que puedan comentarse, en estos epagómenos democráticos debemos recordar que lo que era el centro de la propuesta, el corazón del diagnóstico del problema económico uruguayo, el nudo gordiano del desarrollo, la gallina a desplumar, la madre del borrego, las luces rojas, la variable que ameritaba un sinnúmero de metáforas fue siempre el déficit fiscal. Y en ese aspecto, precisamente en ese, el actual gobierno no logró mejorar los valores que había dejado su predecesor.

Fernando Esponda es economista.