La excepcionalidad uruguaya en la política y el Estado: duras y maduras

“El paraíso tiene tantas puertas como el infierno”. Henning Mankell

Los uruguayos nos sentimos excepcionales, “como el Uruguay no hay”. También pasamos por tiempos autocríticos, endosando al eslogan sentido paródico: “como-el-Uruguay-no-hay”. El país estrenó un discurso orientado a afirmar la excepcionalidad, que luego cristalizó en “la Suiza de América”. Luego, a través de la “generación crítica”, el país fue penalizado por ser “la única oficina del mundo que alcanzó la categoría de república”, por constituir “un mundo gris, con cielo de ceniza y alma de notario de pueblo”, y por vivir de espaldas a la región latinoamericana: “país de la cola de paja”. Analistas influyentes, incluso, pusieron en tela de juicio la viabilidad del país, con las herramientas del revisionismo histórico platense. Asimismo, algunos advierten contra el discurso de la excepcionalidad al decir que ningún país es inmune a los problemas mundiales.

Por último, dos cosas son seguras. La primera, las cosas pasan acá porque pasan afuera: fuimos colonia de España, colonia informal de Gran Bretaña, orillados a la industrialización sustitutiva por el colapso del norte y los convenios de Ottawa, etcétera. La segunda es que, en el margen adaptativo, construimos nuestra “aldea gala”. El texto intenta despegarse de los estados de ánimo colectivos y explorar luces, sombras y claroscuros de nuestras excepcionalidades en los planos de la política y el Estado. El escenario internacional importa: no es igual ser democracia plena en ondas internacionales de democratización que serlo en ciclos de desdemocratización.

Hecho social

Todo pueblo se siente único: el chauvinista que llevamos dentro parece ser universal. Una variante de baja intensidad es cuando una comunidad de un millón de habitantes en 1908, dos millones y medio en 1963 y tres millones y medio en 2023, se siente excepcional a pesar de su población, su nulo poder geopolítico y su débil desarrollo: o sea, cuando la excepcionalidad deviene inconsciente colectivo. Más sustantivo es el cuadro cuando a una comunidad se le atribuye la condición de excepcionalidad desde afuera. Cuando su obra deja su traza en el planeta, en dichos y reconocimientos de académicos, escritores, músicos, políticos y deportistas extranjeros; en ese momento, no se podrá hablar de simple autocomplacencia. Y deberá pensarse como hecho social cuando el país ocupa posiciones altas en la batería de rankings comparativos entre las naciones del mundo. En ese caso habrá que descartar la subjetividad y dar al fenómeno un estatuto de intersubjetividad compartida sobre un objeto similar para todos, para los de acá y los de allá.

Política, arte y fútbol

El objeto nacional más consensuado es el tipo de régimen político: la democracia. Por ejemplo, el historiador Eric Hobsbawm consignó en The Age of Extremes (1994) que Uruguay –junto a Canadá– era la única “democracia real” en las Américas de entreguerras y una de las pocas del mundo, confirmado luego por el índice que el politólogo Robert Dahl confeccionó en los años 60, donde Uruguay figura como una de las 26 “poliarquías plenas”.¹ Asimismo, desde 2006, cuando se publicó el primer informe del Índice de democracia de The Economist, Uruguay se ubica en el podio de “democracias plenas” de las Américas, y no ha bajado desde entonces del lugar 16 entre 167 países.

Por otra parte, está el arte. El reconocimiento internacional obtenido por figuras de la generación literaria del 900, la generación del centenario y la generación crítica constituye otra dimensión del mismo fenómeno. Asimismo, artistas extranjeros han rendido tributo a cumbres de la música popular uruguaya, desde los productores Neil Weiss y Andrés Mayo hasta músicos como Herbie Hancock, Pablo Milanés, Hermeto Pascoal o el Flaco Spinetta. También las artes plásticas, la dramaturgia, el teatro y el cine han tenido repercusión internacional.

El fútbol concentra otro caudal, tanto en campeonatos ganados a nivel de selección y clubes como en la opinión de extranjeros calificados. Jorge Valdano dijo sobre la selección uruguaya en 1986: “Si van ganando sabrán defenderse; si van perdiendo atacarán con desesperación [...] si juegan contra 200.000 personas las desafiarán a todas. Maravilla ver que el primer país que conoció la gloria mundial sea el último en perder la humildad. Da igual el nombre del jugador, todos reman con la misma fuerza y en la misma dirección. En eso consiste jugar a la uruguaya, los que no somos uruguayos los miramos con una admiración que dura casi un siglo”.

Maduras pero duras

Veamos algunas excepcionalidades provenientes de las áreas política, estatal, social y cultural, así como sus contracaras.

En política, más de un siglo atrás la sociedad uruguaya devino democracia representativa, basada en partidos arraigados, con representación proporcional integral, electoralización masiva y resolución pacífica del conflicto. Además, se destaca la constitución de un sistema político moderno desde principios del siglo XX, centrado en partidos sistémicos, con profesionales de la política independientes de las clases dominantes.

A esto se suma la estabilidad democrática, con la excepción de dos quiebres constitucionales; la debilidad política de la clase agroexportadora; la resistencia a la personalización del poder y a mesianismos populistas; la apuesta al reformismo político; y la matriz pactista... con efectos políticos estabilizadores para la política, pero corrosivos para la capacidad del Estado. En efecto, la paz política se pagó al costo del reparto del Estado entre los partidos fundacionales. El resultado fue un Estado colonizado por partidos, con capacidades tecnoburocráticas menguantes tras el primer batllismo.

Además, estos partidos catch all dejaron escaso margen a la izquierda, constituyéndose en sistema bipartidista no polarizado. ¿Por qué mutó a esta condición, con un batllismo con rasgos jacobinos y un herrerismo conservador? Por la coparticipación de los partidos tradicionales en el Estado: por el uso de este como mercado de la política, donde el empleo público generó lealtades duraderas por transferencia del voto de padres a hijos. Lado oscuro del Estado de partidos.

En cultura política, habrá que señalar la importancia otorgada a la integración social; el valor cívico asignado a la igualdad; el fuerte proceso de secularización que permeó la estructura de clases; la presencia de una cultura política fincada en la ciudadanía, no en valores instrumentales de mercado; el débil arraigo ideológico de los nacionalismos; y la presencia de una cultura de participación que convive con culturas de sujeción en zonas del interior profundo.²

En la capacidad estatal fincó otra excepcionalidad. Un Estado con capacidades para definir políticas estables hasta 1955 singularizó a Uruguay, señaló Aguiar. El Estado, gravitante frente a la sociedad antes de la independencia, cumplió desde comienzos del siglo XX con el repertorio completo de un Estado moderno. Sus funciones son seis:³ la función coactiva, que estableció el orden interno; la función productiva, que fijó rumbo al desarrollo y fundó empresas públicas en áreas estratégicas; la función social, que protegió de riesgos a las personas; la función fiscal, que impuso gravámenes y asignó gasto público; la función reguladora, que puso a raya desbordes del mercado; la función cultural, que construyó una infraestructura para dar cabida a las artes y promover el ejercicio de la cultura en un sentido amplio, desde la plástica al deporte. Ningún Estado de la región americana, incluyendo Estados Unidos y Canadá, cumplía con todo el repertorio de funciones de un Estado moderno a principios del siglo XX. Uruguay, desde el primer batllismo, las cumplió todas.

En cuanto a la sociedad, la débil estratificación ralentizó la aparición de barrios amurallados, con seguridad privada, comunes en las grandes urbes latinoamericanas desde siempre. La ausencia de un régimen oligárquico en el siglo XIX, la inexistencia de una clase dominante unificada, la autonomía de la dirigencia política respecto de la clase ganadera, la inexistencia de fronteras duras entre las clases y los incentivos a la organización de los trabajadores desde comienzos del siglo XX constituyen excepcionalidades en una región donde el Estado tramitó la cuestión social mediante terapia represiva. Aquí, al revés, el sindicalismo formó parte del sistema político desde el primer batllismo y se afirmó mediante los consejos de salarios en 1943, que institucionalizó el contencioso social; por eso el sindicalismo no tuvo que enfrentar al Estado desde fuera, al menos en los centros urbanos.

En este sentido, el Estado uruguayo permaneció cercano a la sociedad, con raíces en ella vía partidos y sindicatos, a diferencia del abismo entre sociedad y Estado de otros países de la región. Diversas experiencias políticas y un sistema educativo permeable contribuyeron a crear una sociedad de semejantes, comparativamente integrada, sin las fracturas de otros países, por fuera del perfil de “sociedad dual”, dotada de un lenguaje común, portadora de pautas de cercanía social e intolerante a la desigualdad.

Duras

Hay más de un costado oscuro de la luna, alguno ya referido.

Primero, los logros del “país modelo” se fueron deteriorando conforme avanzó el siglo XX. Si bien logró altos grados de integración social con equidad, no siempre el crecimiento de la economía fue acompañado por una mejora en la distribución del ingreso del trabajo formal e informal. Sobre todo, aquel país de hace un siglo tenía un rumbo de desarrollo, pero no ocurre lo mismo hoy. Cierta reprimarización de la economía y la multiplicación de las zonas francas en Montevideo, Canelones, Rivera, San José, Florida, Colonia y Río Negro no parecen constituir una agenda desarrollista.

Segundo, la integración a ese Estado es relativa dado que la población de origen africano nunca fue incorporada a la política pública hasta el siglo XXI. Todavía hoy su tasa de pobreza duplica la media nacional y su presencia en las instituciones de poder económico, político y cultural tiende a ser nula.

Tercero, la presencia de un estado de bienestar que protegió de riesgos sociales a la amplia mayoría de la población empezó a mostrar signos de agotamiento primero, seguido de un divorcio entre la estructura de riesgos y la arquitectura de protección social a partir de los años 70,⁴ principalmente en la contención de la niñez y la adolescencia, como destacaron los sociólogos Juan Pablo Terra, Fernando Filgueira y Ruben Kaztman. Durante la restauración democrática hubo iniciativas –CAIF, educación inicial, plan Ceibal, etcétera–, pero fue insuficiente.

Por último, la temprana movilidad que impulsó la constitución de capas medias urbanas resultó luego obturada: la expansión del sistema educacional no fue acompañada por un crecimiento similar del empleo, señaló el sociólogo Carlos Filgueira como uno de los factores explicativos. Este desfase entre nivel educativo y empleo, ya notorio en los años 60, contribuyó a conformar cuadros de inconsistencia de estatus –educación subremunerada– y frustración relativa. Asimismo, debido al estancamiento económico y ocupacional, la “movilidad estructural” ascendente de padres a hijos perdió el predominio frente a una “movilidad de reemplazo”, de tipo individual, por goteo. A partir de los años 70, la movilidad será en cambio descendente, con crecimiento de la masa de informales en términos de empleo y vivienda. Crecen los de “abajo” y los “aparte”.

Lentas y duras

Estas son acaso conocidas, aunque menos publicitadas.

Primero, el club político. Los analistas extranjeros no tuvieron presente en el pasado la gravitación del club político, ni los rankings internacionales tienen presente hoy el caudillismo local. Si bien hace un siglo el club político fue agente de socialización política y garante de transparencia comicial, a mitad del siglo pasado mutó en centro clientelar, donde se intercambiaban bienes y servicios por lealtad electoral, donde la democracia se agrisaba y el sistema adquiría legitimidad por vía retributiva, según se desprende de El club político, de Germán Rama. Desde una conciencia universal de los derechos de ciudadanía, el club político luce como una perforación al Estado de derecho y a la calidad democrática, dado que esos bienes públicos, que son de todos, se ofrecen sólo a algunos a cambio de la fidelización del voto: al menos, ese es su efecto.

Segundo, los caudillos locales. La “gauchada” del dirigente departamental sigue dominando, con contraprestaciones que a veces atraviesan el sufragio y llegan al cuerpo femenino. Sin embargo, la forma de proceder de los dirigentes subnacionales fue naturalizada bajo la fórmula “en el interior es diferente”, sin reparar en que esas conductas están inscriptas en tipos delictivos tipificados por el Código Penal.

Tercero, la inclusión lenta. Uruguay es un laboratorio exitoso de instituciones tripartitas, la más conocida de las cuales es el consejo de salarios. Esta capacidad para ponerse a la vanguardia del mundo en materia de diálogo social, sin embargo, no convierte a Uruguay en un modelo en la materia. Recién en el siglo XXI inscribió en la lucha institucional de clases a los trabajadores rurales, las trabajadoras sexuales y las empleadas domésticas. Antes de su integración a los consejos de salarios en 2005, todos ellos carecían de derechos laborales y, por ende, también de derechos sociales: jubilación, seguro de salud, etcétera. El reconocimiento de esos derechos para alguna de esas categorías luce tardío si se compara al país con otros de la región, como México y Chile, cuyas leyes de sindicalización rural datan de 1933 y 1967.

Coda: autonomía y capacidad estatal

El Estado importa a efectos democráticos: no es lo mismo contar con un Estado que produce bienes públicos de calidad que no tenerlo; no es igual un Estado autónomo que un Estado capturado. En las últimas décadas hubo reformas que revirtieron la discrecionalidad, fortaleciendo la autonomía y la capacidad del Estado en detrimento del capital y la política.

Por ejemplo, la reforma de la Dirección General Impositiva (2007), que redujo la evasión impositiva de las empresas; la reforma tributaria de 2006, que fortaleció la capacidad del Estado, además de mejorar los aspectos distributivos; o la que estableció criterios para el acceso al crédito del BROU.

Una nueva fortaleza fue el cambio de la matriz energética, y otra el apoyo a un área olvidada, la de la innovación. El lugar dado a esta por medio del Sistema Nacional de Innovación y de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación constituye un ejemplo de fortalecimiento de las capacidades estatales.

Falta mucho, pero hay camino andado. No sobra reiterar que cuanto mayor sea la capacidad de un Estado transparente, mejor será la calidad de su régimen democrático.

Fernando Errandonea es sociólogo y profesor de Historia.