La participación de Uruguay en las denominadas “misiones de paz” de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) no tiene sólo un componente político y de relaciones internacionales. El factor económico ha sido central en la decisión de participar en estas operaciones tanto por parte de gobiernos y de las Fuerzas Armadas como institución como de los militares a nivel personal, según analiza el politólogo experto en Defensa Julián González Guyer en el libro La contribución uruguaya a las operaciones de paz de Naciones Unidas (1992-2017). Sus motivaciones e impactos, publicado recientemente por la Comisión Sectorial de Investigación Científica de la Universidad de la República. González Guyer sostiene que ha habido un “interés manifiesto” de las Fuerzas Armadas por incorporarse a las misiones de paz y que estas han sido “las promotoras más activas de esta política”.

El dinero que ingresa por la participación de efectivos militares uruguayos en misiones de paz representó 16% del presupuesto total del Ministerio de Defensa Nacional (MDN) en 2006 y 10% en 2015, según se señala en el libro. En 2016, casi 100% de la inversión ejecutada por las Fuerzas Armadas tuvo su origen en fondos de la ONU. Según la rendición de cuentas de 2019, ese año los fondos de la ONU alcanzaron los 39,7 millones de dólares y representaron 6% del presupuesto total de la cartera. La importancia económica que tienen en el presupuesto fue disminuyendo a medida que cayó la participación de efectivos uruguayos en misiones de paz.

A partir de la segunda mitad de la década de 1990 y hasta 2010, los militares uruguayos participaban en más de la mitad de las operaciones de paz de la ONU. A partir de 2010, Uruguay empezó a participar en cada vez menos misiones, y en 2018 sólo estaba presente en tres de las 23 que estaban desplegadas.

Según explica González Guyer, la baja en la cantidad de militares en operaciones de paz se da por el proceso de repliegue de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití desde 2016, y por el repliegue de una sección de ingenieros militares y otra de fusileros navales uruguayos que se encontraban desplegados en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo.

Pero al mismo tiempo puede haber disminuido el interés de los militares uruguayos por incorporarse a las misiones, ya que la participación de los efectivos en las operaciones es de carácter voluntario. González Guyer lo explica por dos motivos. En primer lugar, por un fenómeno de “fatiga” del personal militar en relación con este tipo de misiones y sus exigencias. Según datos del Ejército, 75% de sus oficiales en actividad y más de 60% de los soldados y suboficiales han participado al menos en una operación de paz.

Por otra parte, a partir de 2011 se combinaron dos hechos: cierta mejora de los salarios militares –la evolución de la masa salarial del MDN en dólares creció sostenidamente entre 2004 y 2013– y la apreciación relativa del valor del peso uruguayo en relación al dólar estadounidense. Así, el atractivo económico de la participación en operaciones de paz se redujo.

En 2011, un coronel integrado a un contingente uruguayo en operaciones de paz recibía mensualmente el equivalente a 3.720 dólares, mientras que un soldado recibía 1.020 dólares. Durante el período 2010-2016, a medida que mejoró el salario militar medido en dólares, el número de efectivos militares uruguayos en operaciones de paz de Naciones Unidas decreció. “La fuerte participación de militares en operaciones de paz de Naciones Unidas registrada en el período previo de 2004 a 2010 seguramente se explicó en buena medida por sus bajas remuneraciones”, señala González Guyer.

En suma, durante el período 1995-2011, la participación en operaciones de paz de Naciones Unidas “demostró ser una misión atractiva para la oficialidad militar uruguaya, pero el fenómeno comenzó a revertirse a partir de 2011”. En 2017 se alcanzaron los registros más bajos de presencia de efectivos militares uruguayos en operaciones de paz desde 1992.

El largo camino de la transparencia

La ONU paga a los países un monto determinado por efectivo militar desplegado. Además, realiza reembolsos por desgaste del material y otros servicios. La administración de este rubro ha sido tradicionalmente opaca en Uruguay.

Hasta el año 2009, las Fuerzas Armadas gestionaban estos recursos. Recién en octubre de 2008, con la Ley 18.362, los fondos de la ONU adquirieron existencia formal al ser caracterizados como “fondos de terceros” y se estableció que su administración y control debían estar a cargo del MDN. También quedó establecida la obligatoriedad de presentar un informe de auditoría anual de ese dinero. Las auditorías posteriores concluyeron, entre otras circunstancias, que no podía determinarse si los fondos habían sido destinados efectivamente a los fines establecidos, que no había un control adecuado de ese dinero, que el Comando General del Ejército se había arrogado la representación del Estado para la compra de blindados cuando no le correspondía hacerlo, y en el caso de la Armada –hecho que tomó estado público– se constató una sistemática diferencia entre el monto que el Comando General de la Armada hubiera debido destinar al pago de retribuciones a su personal desplegado y el que realmente desembolsó.

Hasta julio de 2009, la ONU giraba los fondos de las tres fuerzas armadas a una cuenta en dólares del Comando General del Ejército en el Banco República, y los fondos eran controlados y administrados por cada fuerza. En el segundo semestre de 2009 se creó la Unidad de Gestión Económico Financiera, dependiente de la Dirección de Recursos Financieros de la Dirección General de Secretaría del MDN, para coordinar la administración y el control de los fondos transferidos por la ONU.

Finalmente, recién a mediados de junio de 2016 la divulgación del mensaje y el proyecto de ley de rendición de cuentas de 2015 aportaron la novedad de que los fondos ONU ingresaran en la información presupuestal pública, indica González Guyer.

“El manejo discrecional de los fondos ONU por parte de las Fuerzas Armadas fue funcional a esa estrategia que los sucesivos gobiernos, desde 1992, desarrollaron, sin diferencias sustantivas: mantener el presupuesto de defensa en niveles bajos y utilizar los reembolsos de Naciones Unidas para disimular el fenómeno y atenuar el descontento militar”, evalúa el politólogo en el libro.

Fuentes del MDN consultadas por la diaria aseguraron que la cartera seguirá manejando los fondos según los criterios definidos en la ley de 2008 y afirmaron que está en proceso de solicitud la realización de la auditoría correspondiente al año 2019.