Se viene el censo 2023, con nuevas estrategias para asegurar que todos cuenten

Esta nota forma parte de un ciclo de artículos que está publicando la diaria sobre dinámicas de población y su vínculo con el desarrollo, en una iniciativa conjunta con el Fondo de Población de Naciones Unidas.

Según los Principios y recomendaciones para los censos de población y habitación de la Organización de las Naciones Unidas, estos son el instrumento más importante para recopilar datos sobre población y vivienda en un país, ya que proporcionan información a intervalos regulares (normalmente cada diez años) que permite enumerar la población en todo el territorio. Asimismo, es la única fuente de información para determinadas características sociales, demográficas y económicas a nivel de pequeñas áreas geográficas o subpoblaciones.

Los censos aportan información muy completa acerca del tamaño de la población y su distribución sobre el territorio. Permiten caracterizarla y conocer sus diferentes subgrupos (mujeres, hombres, hogares, jóvenes, personas adultas, activos, rurales, nacionales, extranjeros, grupos étnico-raciales, etcétera); una población que es a la vez sujeto y objeto de los procesos de desarrollo de las naciones.

A diferencia de las encuestas, la información no surge de muestras –sujetas a sus correspondientes errores probabilísticos–, sino de la consideración de la totalidad de las unidades de estudio. Es decir, su alcance es universal e involucra a todas y cada una de las personas que residen en un territorio, los hogares a los que pertenecen y las viviendas que habitan.

La información producida, tanto a nivel nacional como para áreas geográficas menores y para grupos poblacionales pequeños, es un insumo clave para la planificación del desarrollo nacional y local, en procura de la realización de los derechos de las personas.

En ocasiones se hace hincapié en el costo de un censo en contraposición al costo de no hacerlo. En este antagonismo es clave entender la importancia de contar con información para la planificación de las políticas públicas. Los datos que provienen de los censos y los consecuentes ajustes en las proyecciones de población que ellos generan brindan información clave para definir los escenarios poblacionales actualizados sobre los que deberá actuar la política pública. El censo debe ser entendido como una inversión ineludible.

Pensemos, por ejemplo, en que hasta no hace mucho se contemplaba un escenario de crecimiento demográfico con necesidades crecientes de recursos para atenderlo. En cambio, el Uruguay del siglo XXI (y otros países del mundo) ya no debe preocuparse por las necesidades provenientes de su crecimiento, sino del cambio de su estructura demográfica. Nuestro país cuenta con una población envejecida y así seguirá siendo: la cantidad de nacimientos decrece y la cantidad de muertes crece debido al aumento de la cantidad de población más envejecida. A su vez, el saldo migratorio no aporta al crecimiento ya que, a pesar de la cantidad de inmigrantes recibidos en los últimos años, el número de uruguayos emigrantes genera saldos nulos o negativos.

Con esta evidencia es posible asignar los recursos económicos de forma más eficiente. Los desajustes en las previsiones de gastos nacionales o locales por falta de información confiable terminan generando un costo mucho mayor que el requerido para un censo de población y viviendas.

El padrón demográfico

A partir de la sistematización estadística de los registros administrativos, en un futuro no muy lejano Uruguay podrá contar con buena parte de la información demográfica que actualmente proviene de los censos. Una vez asegurada la cobertura universal de la población a partir de la información obtenida de registros, se podrá disponer de conteos continuos, sin depender de proyecciones basadas en escenarios hipotéticos, como ocurre actualmente.

Este padrón demográfico con información permanentemente actualizada brindará marcos muestrales también actualizados para la implementación de encuestas que analicen los temas de interés que no puedan ser abordados desde la sistematización de registros. De hecho, los países que han dejado de hacer censos tradicionales y cuentan con padrones demográficos han incrementado la cantidad de encuestas para atender temas específicos. Esto se traduce en una mejora en la representatividad que brindan los marcos actualizados y en menores costos para obtener información. En ese sentido, podría decirse que el censo como herramienta básica para la contabilización universal de la población pasaría a tener costo cero de relevamiento, lo que liberaría recursos para llevar adelante encuestas específicas.

Sin embargo, si bien Uruguay ha comenzado a dar pasos para la elaboración de su padrón demográfico, de momento, los censos tradicionales son necesarios. Para la transición se requiere que ambas herramientas coexistan durante un período y que se contemplen mecanismos que garanticen la calidad de la información relevada y la cobertura universal de la población.

Cambios en los censos

El último censo en Uruguay fue en 2011, instancia en la que el Instituto Nacional de Estadística (INE) abandonó definitivamente el relevamiento en papel e introdujo la modalidad de captura electrónica de datos a partir de un dispositivo móvil de captura (DMC) para que el censista registre las respuestas a las preguntas del cuestionario censal.

Los cambios incluyeron también aspectos conceptuales. Antes, se implementaba la modalidad denominada censo de hecho, en los que las personas se contabilizaban en la vivienda en la que habían pernoctado la noche anterior al censo, procurando así una “fotografía” de la población “inmovilizada” sobre el territorio en un momento determinado. A partir del Censo-Fase 1 de 2004 se implementó la forma que se conoce como censo de derecho, en el que se contabiliza a la población en su lugar de residencia habitual.

Los censos de hecho solían durar un día, plazo que suele ser acompañado de un período denominado de “recuperación de cobertura” necesario para completar el relevamiento en la totalidad del territorio, en particular, para alcanzar las zonas rurales y/o de difícil acceso. En Uruguay, este operativo involucraba varias decenas de miles de censistas (algo menos de 100.000 en 1996), que en general eran maestros u otros funcionarios públicos. Estos censistas recorrían su área de trabajo con una determinada cantidad de cuestionarios en papel adecuada como para una jornada censal.

Los de derecho se llevan adelante durante un período más extendido de tiempo y requieren una menor cantidad de censistas que los anteriores, visitando una mayor cantidad de viviendas. En Uruguay en 2011 el número requerido fue de 12.000 censistas (de los cuales sólo se alcanzaron 5.600, en el momento de máxima actividad, razón por la cual el operativo se extendió más de lo previsto). Al involucrar a menos personal, se hace posible que estén equipados con dispositivos electrónicos y que reciban una mejor capacitación. Si bien el período de recolección se extiende, la introducción de dispositivos de captura electrónicos ha permitido acortar sustantivamente el tiempo para la obtención de los resultados.

Innovaciones para no dejar a nadie atrás

Los países de América Latina y el Caribe han dado inicio a la ronda 2020 de censos de población y vivienda. Debido a la pandemia por covid-19 muchos tuvieron que postergar sus actividades preparatorias, por lo que entre 2022 y 2024 tendrán lugar varios censos en la región.

La preocupación fundamental a la hora de llevar adelante un censo es la de asegurar tres aspectos clave: cobertura, calidad y oportunidad. Un censo será exitoso si logra altos niveles de cobertura; si la información relevada es de calidad (consistente, completa y veraz) y si los resultados están disponibles oportunamente para sus diversos usos (antes de que la información pierda vigencia).

El logro de una cobertura universal es uno de los desafíos más importantes que enfrenta la ronda censal 2020 en Uruguay y en todos los países. La ronda anterior (2010) dejó varios ejemplos de censos con niveles muy elevados de omisión. Para asegurar cobertura es fundamental poder optimizar la capacidad de relevamiento de parte de los INE y maximizar la cooperación de la población para responder.

Para abordar el primer aspecto se están diseñando varias innovaciones. La principal novedad es la posibilidad del autoempadronamiento a través de internet. En algunos países se ha recurrido a esta opción como parte de una estrategia de recuperación de información, es decir, para lograr la información de aquellas viviendas que no pudieron ser contactadas directamente por los censistas. En otros, la posibilidad de autocensarse es utilizada en igualdad de condiciones que la visita de un censista. Ese será el camino escogido por Uruguay.

El proceso censal contará con un período de tiempo durante el cual se habilitará el autoempadronamiento vía web (Censo Digital), al que seguirá el operativo de trabajo de campo de los censistas que recorrerán las viviendas. En estos recorridos se podrá recoger el código de realización del censo digital de las viviendas que lo hayan hecho o censar a los hogares que no utilizaron esa opción, aplicándoles el cuestionario con sus dispositivos electrónicos de captura.

Asimismo, se ensayará la posibilidad de agendar las visitas de los censistas de manera de minimizar la proporción de viviendas que queden registradas como “con moradores ausentes”, que suelen darse por el desencuentro de horarios entre la visita de los censistas al domicilio y la presencia de sus residentes.

Otro elemento clave para optimizar la capacidad de relevamiento y asegurar la cobertura es contar con la cantidad de censistas necesarios para recorrer todo el territorio nacional y lograr su permanencia durante el tiempo requerido para completar la carga de trabajo asignada. Para ello, el INE ha definido ofrecer un atractivo nivel de remuneraciones para la tarea de censistas y supervisores, y no exigirá una dedicación exclusiva (las cargas diarias asignadas a esta tarea estarán calculadas en base a un régimen de media jornada). Reclutar el número de censistas requerido con una adecuada distribución territorial constituye un desafío clave para el éxito del relevamiento.

Respecto de la maximización de la cooperación de la población con el censo y para evitar el rechazo, la principal herramienta es dar a conocer la importancia que la información censal tiene para el desarrollo del país y la implementación de políticas por los próximos diez años, que buscan mejorar las condiciones y la calidad de vida de la población. Esto requiere un esfuerzo comunicacional, intenso e inteligente. El éxito de los censos tiene dependencia directa de sus campañas comunicacionales, por lo que la adecuada dotación de recursos para difusión constituye también un elemento clave.

En el contexto actual del país y de la región, se deben atender también temas relativos a la seguridad de la población, permitiendo que la ciudadanía pueda confirmar la identidad de los censistas y tener plena seguridad a la hora de abrirle la puerta al censo. Por otro lado, deberán establecerse todos los procedimientos necesarios relativos a la ciberseguridad de la información que es relevada de forma virtual.

Para garantizar la calidad y veracidad de la información se dispone de diferentes herramientas. El relevamiento a través de dispositivos electrónicos (sea vía web o entrevista) posibilita el control en tiempo real de determinados tipos de errores, básicamente de consistencia, que pueden darse al completar los formularios. Ello permite que quien esté llenando el cuestionario –sea un censista o una persona autocensándose– reciba una alerta o mensaje de error que le permita corregir la inconsistencia. En lo que refiere a la veracidad de las respuestas es recomendable establecer una estructura de supervisión destinada a verificar las respuestas de la población en base a revisitas a una determinada proporción de los domicilios.

Finalmente, en cuanto al tercer aspecto, la oportunidad de los resultados (y a raíz de ello la vigencia de la utilidad de la información), las modalidades de captura electrónica proporcionan un significativo avance en lo que hace a los tiempos para la elaboración y análisis de los resultados. Cuando la información se recogía en papel los resultados definitivos solían demorar varios años en publicarse, mientras que en la actualidad es posible conocer los resultados básicos a los pocos meses de realizado el operativo y algún tiempo más los que implican la codificación de respuestas abiertas. Asimismo se acelera la disponibilización a los diferentes usuarios de las bases de microdatos (previamente anonimizadas). Estas bases podrán estar disponibles tanto para su descarga como para su procesamiento remoto online (por ejemplo, a través de la plataforma Redatam), que permite a los usuarios construir los tabulados deseados, para territorios específicos más allá de los resultados publicados.

¿Qué se preguntará en el censo?

Los censos se van adaptando y modificando paulatinamente según los cambios sociales y políticos para contribuir en la definición de contenidos acordes a las nuevas realidades y necesidades de la población. Además de las variables básicas de la dinámica demográfica –que deben estar presentes en todo censo–, en cada ronda se revisan las necesidades y demandas que existen en el país y se busca un equilibrio respecto de qué incluir y cómo hacerlo.

Para ello los países suelen establecer mecanismos para compartir y recibir opiniones sobre el contenido del cuestionario censal desde diferentes grupos de interés (instituciones de gobierno, la academia y la sociedad civil).

En estas instancias de consulta surgen una gran cantidad de propuestas de nuevos temas a indagar, cuya viabilidad debe ser atentamente estudiada buscando evitar una “inflación” del formulario, que lo haga demasiado extenso e inoperable. El equipo técnico del INE en Uruguay cumple una importante función didáctica con los solicitantes de información, suministrando las explicaciones técnicas de “por qué sí” y “por qué no” una pregunta puede ser incluida en el censo, orientando además sobre las posibles alternativas metodológicas para obtener la información solicitada por otras vías.

Asimismo, durante la definición del cuestionario, se atienden las recomendaciones que los organismos internacionales especialistas van actualizando para cada ronda censal. En esta ocasión la necesidad de información territorialmente desagregada cobra aún más relevancia para dar seguimiento a las metas establecidas en los Objetivos de Desarrollo Sostenible y a los compromisos asumidos en los diferentes capítulos de la Conferencia Regional de Población y Desarrollo (Consenso de Montevideo), impulsada por las Naciones Unidas como parte de la Agenda 2030. Como el momento histórico en que se plantean estas nuevas agendas coincide con el inicio de la ronda censal de 2020, los censos se constituyen en una fuente esencial para definir líneas de base para el monitoreo de indicadores. La ronda 2030 estará, en parte, encargada de registrar los avances hacia las metas definidas para ese año. La consigna que impulsa la Agenda 2030, de no dejar a nadie atrás, requiere identificar las poblaciones cuyos derechos están más postergados. Los censos se transforman en herramientas insustituibles para identificar y conocer las condiciones de vida de la población indígena, afrodescendiente, las personas con discapacidad, entre otros grupos.

Los censos no sólo permiten actualizar las temáticas incluidas en sus cuestionarios, sino que también mejoran la calidad y vigencia de la información obtenida mediante las encuestas multipropósito. Muchas de las temáticas que no quedan incluidas en los cuestionarios censales podrán luego ser indagadas a través de encuestas diseñadas a partir de estos marcos actualizados. A su vez, como el censo provee la población base para la actualización de las proyecciones para los próximos años, los datos censales terminan definiendo los denominadores de todas las tasas e indicadores de estos años. Es por todo esto que ciertamente los censos siguen siendo la base del sistema estadístico nacional.

Daniel Macadar es integrante del Fondo de Población de las Naciones Unidas.