“Desarrollismo mágico”, “neoliberalismo”, “la tierra es de todos” y miradas “citadinas”: el debate sobre el rol de Colonización

De boina, con un portón señorial a sus espaldas coronado por el letrero “1860. Estancia María Dolores”, el senador nacionalista Sebastián da Silva desató en los últimos días discusiones sobre la producción lechera, la rentabilidad, el precio de la tierra y el rol del Instituto Nacional de Colonización (INC). El primero que puso el tema en agenda fue el secretario de la Presidencia, Alejandro Sánchez, que en el cortejo fúnebre del expresidente José Mujica anunció la compra por parte de Colonización de un campo de 4.400 hectáreas a ocho kilómetros de Cerro Norte, en Florida. Los buenos informantes del senador Da Silva hicieron el resto.

“Una estancia señorial, 4.400 hectáreas, 17 habitaciones, piscina, barbacoa, un corral para 10.000 cabezas de ganado, galpones por doquier para hacer una colonia”, comentó Da Silva en un video que difundió en redes sociales y que lo mostraba recorriendo el predio. Luego se sucedieron las opiniones contrarias a la compra del predio, que según informó el gobierno destinará a la producción lechera –se instalarán 16 tambos–, generará 160 puestos de trabajo directos e implicará un gasto de 32,5 millones de dólares. El INC compró amparado en el artículo 35 de la ley de creación del instituto, que le permite tener prioridad en el negocio igualando la oferta de un privado.

El senador colorado Pedro Bordaberry dijo en entrevista con Así nos va, de radio Carve, que la compra “tiene problemas de conveniencia, problemas de aptitud y problemas graves jurídicos y constitucionales”, y remarcó que el campo “no es apto para los fines que ellos persiguen”.

La Asociación Rural del Uruguay (ARU) emitió un comunicado en el que evaluó que la decisión “incrementa la carga sobre el Estado, generando mayores costos, subsidios, déficit fiscal y presión impositiva, en lugar de atraer inversiones privadas y fomentar el desarrollo productivo”.

La oposición anunció que citará al Parlamento por este tema al ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, Alfredo Fratti.

Del lado del gobierno, las respuestas a estas críticas llegaron desde el más alto nivel. El presidente, Yamandú Orsi, dijo en rueda de prensa que la discusión sobre las políticas del INC es “ideológica” y tiene “75 años”. “Acá hay formas de entender la realidad distintas que siguen instaladas, y hay una pelea dura”, afirmó. “Honestamente, la oposición o quienes siempre estuvieron en contra de Colonización van a buscar toda la vuelta para que esto caiga”, agregó el presidente.

El secretario de la Presidencia, Alejandro Sánchez, afirmó en entrevista con En perspectiva que el INC no compró este predio “porque se le antojó ni para homenajear” a Mujica, sino para cumplir el programa de gobierno del Frente Amplio (FA), que propone la compra de tierras para Colonización y hacer un foco especial en la lechería. Argumentó que se lo compra porque está “en un lugar estratégico, al lado de dos colonias, en la zona de influencia de una cuenca lechera muy importante”, y señaló que en ese entorno hay tamberos pequeños que precisan de un campo de recría, además de que se trata de “hectáreas de alta productividad”. Aclaró que se planea vender el casco de estancia para financiar otras inversiones necesarias para acondicionar el predio a los objetivos de producción.

Sánchez también cuestionó que en la discusión pública se dijeron “muchas mentiras”, como que el campo se compró sin haberlo visitado y a un precio mucho mayor al del mercado. Afirmó que el predio fue visitado por el presidente de Colonización, Eduardo Viera, y por los técnicos de la oficina regional de Florida, que “de citadinos no tienen nada”. Indicó que los equipos técnicos hicieron una tasación y concluyeron que el precio de venta era 2,4% más caro a la tasación que efectuaron, y como existe una resolución de Colonización que habilita a comprar si el precio del campo tiene menos de 5% de diferencia con el precio de la tasación, se procedió a la compra. Esto está “dentro de la reglamentación, está dentro de las normas”, enfatizó Sánchez.

El martes, el presidente de Colonización, junto con el subsecretario del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), Matías Carámbula, había dado una conferencia de prensa en la que defendió la compra porque, según argumentó, se trata de una “oportunidad inmejorable” que creará puestos de trabajo y dará un impulso a la industria láctea.

La Comisión Nacional de Fomento Rural emitió un comunicado en respaldo de la compra porque generará “bienestar y desarrollo”, y lo propio hicieron las gremiales lecheras. También en un comunicado, sostuvieron que la decisión de compra tendrá un “impacto directo en la generación de empleo, la vida en el interior, el crecimiento económico y la sostenibilidad del territorio”.

A estos pronunciamientos se sumó el viernes la Asociación de Funcionarios del INC, que afirmó en un comunicado que la demanda de tierras “sigue estando vigente para que asalariados/as rurales y productores/as familiares accedan a la tierra y puedan desarrollar su proyecto de vida en el campo, generando mejor y más equitativa distribución de la riqueza”.

De este modo quedó conformado el mapa de posicionamientos de una acción de gobierno puntual, pero que remite a discusiones históricas.

Las raíces del debate y las compras de tierras de Colonización

“Al fin y al cabo, la tierra en sí misma no pertenece a nadie y pertenece a todos”, escribía el batllista Domingo Arena en las páginas de El Día en 1910, en una cita recogida en la tesis de doctorado en Historia de Agustín Juncal, titulada “Las intermitencias del debate sobre la reforma agraria uruguaya (1943-1973). Tierras, instituciones y generaciones”. Del mismo modo, el expresidente José Batlle y Ordóñez proclamaba en una Convención del Partido Colorado (PC) que “la propiedad, en realidad, no debe ser de nadie, o más bien dicho, debe ser de todos; y la entidad que representa a todos es la sociedad”.

El batllismo fue un fuerte impulsor de la colonización. Fue bajo el gobierno de Luis Batlle Berres –quien había asumido la presidencia tras el fallecimiento de Tomás Berreta– que se creó el INC, en 1948. Se enfrentó en este tema –como en tantos otros– al Herrerismo, al ruralismo y a las grandes gremiales agropecuarias, como la ARU y la Federación Rural del Uruguay. Esta última lamentaba en esa época, en un editorial publicado en Diario Rural y recogido en la tesis de Juncal, que se propusiera instalar “un organismo exótico para sovietizar la tierra regada con la sangre generosa de los gauchos y el sudor honrado de los criollos”.

Estas diferencias pueden verse reflejadas, por ejemplo, en la política de compra de tierras que ha tenido el INC a lo largo de su historia. Como reseña la tesis de Juncal, hubo un primer período de gestión del PC, entre 1948 y 1959, en el que se incorporaron más de 147.000 hectáreas. En cambio, durante las dos gestiones del Partido Nacional (PN; 1959-1967) sólo se adquirieron 21.000, y además se inició una lógica que priorizó a los colonos propietarios por sobre los arrendatarios. Cuando volvió a asumir el gobierno el PC, desde 1968 y hasta la dictadura, se compraron casi 95.000 hectáreas. En la dictadura volvió a bajar la cantidad de hectáreas adquiridas: fueron 25.000 entre 1973 y 1985, y esta lógica se mantuvo en los gobiernos posdictadura de Julio María Sanguinetti, Luis Alberto Lacalle y Jorge Batlle. En esos 20 años sólo se incorporaron 26.000 hectáreas.

En cambio, durante los gobiernos del FA volvió a priorizarse la compra de tierras por parte de Colonización y se adquirieron 125.000 hectáreas entre 2005 y 2019. Además, se establecieron modificaciones legislativas que le permitieron al INC disponer de recursos propios para la compra de tierras.

El gobierno de Luis Lacalle Pou, desandando este camino, en la Rendición de Cuentas de 2021 utilizó estos recursos destinados por ley a Colonización para un fideicomiso de vivienda, con lo que la institución se quedó sin dinero propio para la compra. Durante su período de gobierno se adquirieron poco más de 10.000 hectáreas. Además, la Ley de Urgente Consideración (LUC) desafectó tierras adquiridas por el instituto con anterioridad a 1948, con lo que salieron de la esfera del INC más de 58.000 hectáreas. Por otra parte, el gobierno de Lacalle Pou mantuvo programas de Colonización que venían de los gobiernos del FA, como los focalizados en mujeres y jóvenes, y el Programa para la Estabilidad del Lechero.

Actualmente el instituto tiene aproximadamente 550.000 hectáreas –390.000 en régimen de arrendamiento–, lo que representa el 3% de la superficie agropecuaria del país y el 19% de la superficie ocupada por la producción familiar. Hay 379 colonias en todo el país.

Los posicionamientos actuales sobre Colonización

El programa del FA para este período de gobierno propone “reafirmar el rol del INC” y revertir su “desmantelamiento”, “potenciando sus funciones a efectos de fortalecer las políticas de adquisición de tierras para facilitar el acceso a la producción familiar con énfasis en mujeres y jóvenes”. Además, durante el anuncio de medidas de gobierno que realizó la fórmula presidencial del FA en setiembre de 2024 en Colonia del Sacramento, la coalición de izquierda se comprometió a asignar un total de 25.000 hectáreas al INC para productores lecheros, mujeres y jóvenes rurales.

Ya entonces el senador Da Silva, después de ese anuncio, lamentaba en un posteo en su cuenta de X: “Que te obliguen a ser tambero y que la sociedad destine ese dineral en una actividad reconocidamente compleja es uno de los tantos castillos en el aire de gente que nunca pisó una sala de ordeñe”. El programa del PN para el período 2025-2030 señalaba que “el INC tiene una importante función a cumplir en lo que refiere al desarrollo de la familia rural y la ruralidad en sí misma”, proponía un “acento colonizador en el desarrollo y no en la tierra solamente”, y mencionaba la necesidad de “priorizar la creación y gestión de campos de recría”.

En la discusión de esta semana, disparada por la compra del campo en Florida, emergieron viejos argumentos y posicionamientos. Bordaberry cuestionó en radio Carve lo que llamó un “tipo de desarrollismo mágico que hacen unos burócratas de Montevideo, citadinos, que no entienden nada cómo funciona el campo”, y habló de “voluntarismo y falta de conocimiento de cómo funciona el Uruguay real”. Al día siguiente, Sánchez le respondió en la entrevista con En perspectiva que estaba usando “los mismos argumentos que el Herrerismo” y dijo que le extrañaba en un colorado, dado el posicionamiento que tuvo su partido sobre este tema en el siglo XX. “Se lo dijeron a Luis Batlle cuando impulsaron la creación del INC. Estos argumentos: el desarrollismo mágico, el intervencionismo del Estado, la utilización del dinero del Estado para una cuestión medio soviética, eso le decían al batllismo”, recordó el secretario de Presidencia.

Andrés Berterreche, expresidente de Colonización entre 2010 y 2013, durante el gobierno de Mujica, dijo a la diaria que “hay gente que no quiere al instituto”. “De hecho, un operador político del Herrerismo [en referencia a declaraciones de Da Silva a Desayunos informales, de canal 12], ha salido recientemente a decir que el instituto no debe existir, que es anacrónico, cosa con la que yo discrepo profundamente. Creo que, de todas maneras, la mayoría de la población rural que entiende el tema de la tierra está a favor del instituto y de los logros que el instituto va teniendo”, sostuvo Berterreche.

Entre ellos, mencionó que “el acceso de organizaciones de la lechería a campos colectivos ha sido muy beneficioso”, las políticas de acceso a la tierra para mujeres y jóvenes, el hecho de que por primera vez se hayan entregado tierras a organizaciones de trabajadores en forma colectiva. “Los éxitos de las políticas de organización se ven también en la producción y ni que tal vez a nivel social, de lo que es el desarrollo rural específicamente”, resaltó.

Berterreche mencionó que la adjudicación de tierras de Colonización genera desarrollo a nivel local, “las escuelas se mantienen con gurises, donde están las colonias hay caminos de electrificación rural, hay un cambio en el paisaje rural”. “Por lo tanto, se ve la diferencia, y sobre todo también en un tema que es bien importante, los aspectos vinculados a la soberanía nacional. Esa tierra pasa a ser de productores nacionales y eso también es una lucha por la soberanía”, consideró.

En la misma línea, la directora del INC en representación de las organizaciones privadas, Karina Henderson, valoró que es necesario “aumentar la cantidad de predios a adjudicar” porque “cada vez es más la cantidad de jóvenes que no acceden a la fracción y hay poca tierra para tanta demanda”. Añadió que sería bueno mejorar “el tema del tiempo de entrega cuando se adjudica una fracción”, que es “muy lento”, aunque apuntó que eso es también lo que “garantiza que las cosas se hagan dentro del marco de la ley, con todas las garantías”.

Henderson, quien fue propuesta para su cargo de directora por la Comisión Nacional de Fomento Rural, destacó que si se mira en perspectiva y se hace “un estudio de la cantidad de familias que se han desarrollado gracias al instituto, que se han afincado y que han quedado en el medio rural, es como que uno no ve otra herramienta”. “Uno ve que el instituto es justamente hoy la única herramienta que hay para la producción familiar, para los pequeños productores. Históricamente, se ha dado que hay gente que está a favor del instituto y hay gente que no, que piensa que tendría que haber otra manera. Ahora, estaría bueno saber de qué otra manera se podría afincar a la gente en la zona rural. Por ahí hay propuestas que son mejores, pero hasta ahora no han aparecido”, afirmó la directora. Destacó que hoy, gracias a Colonización, hay “5.000 familias viviendo en zona rural que de otra manera no estarían viviendo” allí.

Tanto Berterreche como Henderson coincidieron en la necesidad de que el INC compre más tierras. “Sin lugar a la duda, el aumento de la tierra en Colonización y su adjudicación planificada es muy necesaria. Un 3% de todo el territorio es apenas significativo. Yo creo que debería tener una presencia mucho mayor, sobre todo teniendo los resultados positivos que el Instituto ha demostrado”, afirmó Berterreche. “Ese debería ser el proyecto por lo menos para este quinquenio, y creo que con esta primera medida de compra de campo se va en el camino correcto”, opinó.

La ARU y un competidor “ni sano ni claro”

Pese a que años después se opondrían a las políticas batllistas de Colonización, en el siglo XIX, los dirigentes de la ARU le solicitaron al gobierno de la época que desarrollara acciones colonizadoras “como medida paliativa sobre la cuestión social de miles de familias desalojadas del medio rural”, se recuerda en la tesis de Juncal. En 1874, uno de sus dirigentes señalaba en la revista de la ARU que “seguramente es preferible darles tierras, de las que aún tiene el país algunas, aunque pocas, que mantenerlos en las cárceles o degollarlos sobre las cuchillas”.

El presidente actual de la ARU, Rafael Ferber, dijo a la diaria que Colonización tuvo siempre dos funciones: un rol productivo y un rol social. Consideró que el rol social “lo cumplió bastante bien en el siglo XX”, ayudando a que pequeños productores y trabajadores permanecieran en el medio rural. Sin embargo, apuntó que esto se hizo en una época en la que “realmente había tierras que podían producir más y no estaban bajo un sistema intensivo”.

En el siglo XXI, en cambio –gobernado durante su mayor parte por gobiernos del FA–, para Ferber se empezó a tener “serios problemas de viabilidad de las escalas que plantea Colonización para los colonos”. Señaló que aunque hay casos de colonias que funcionan bien, otras “no andan y están planteadas de una manera inviable”. “Cuando digo que no van a funcionar me refiero a que productivamente no van a tener ningún tipo de impacto y no están cumpliendo el rol social, porque las personas de esa colonia terminan haciendo trabajos por fuera de la colonia”, acotó. En este sentido, opinó que falta información y mayor “transparencia” por parte de Colonización sobre los resultados que dan estas colonias.

Además, valoró que en algunas colonias hay gente que “no es idónea” para la tarea y que “nadie tiene claro” cómo llegaron allí. Acotó que siempre “ha habido un clientelismo fuerte en Colonización” y eso “es transversal a todos los gobiernos”.

Ferber también cuestionó la concepción de que el colono debe radicarse en el predio que usufructúa, en una posición similar a la que estuvo por detrás del artículo de la LUC que estableció flexibilizaciones a la obligación de los colonos de residir en los predios. Ferber señaló que “la gente no se va a nivel mundial a las ciudades por problemas que nadie entiende, se va por comodidad”. “Y uno puede, por ejemplo, vivir en la ciudad y trabajar en el campo. Es un formato que en Uruguay sería muy simple, porque estamos bastante bien de caminos comparado con muchas partes del mundo, y si tú vivís en la ciudad con tu familia, tu hijo puede ir a la escuela de la ciudad, tiene un entorno de niños que son de la edad, que funciona, tu señora o tu marido puede trabajar en la ciudad porque le gusta determinado tipo de trabajo y tú puedes tener una colonia en el campo. Bueno, ideológicamente eso lo rompieron en el siglo XXI y la gente tenía que vivir en el predio”, criticó. Añadió que le “encantaría” que la gente viviera en el medio rural, pero que eso afecta la educación de los hijos y significa una mayor pérdida de tiempo en traslados para los integrantes de las familias. “Es una visión romántica de los hechos que en 2025 se debería replantear”, reclamó.

Ferber llamó a “sacarle la bandera ideológica, la romantización del colono” a la discusión sobre Colonización, y opinó que hay una “inviabilidad de las escalas que plantean”. Aseguró que, al contrario de lo que afirman algunos, los grandes propietarios, “los acusados de grandes oligarcas”, no sienten al INC como una competencia, sino que “al contrario”. Los colonos compiten en mayor medida con los pequeños productores que no tienen el apoyo del INC atrás y el instituto es “un comprador más para tierras”, afirmó.

No obstante, consideró que “un competidor del tipo de Colonización en el mercado de tierras relevantes, que es el de mucho volumen, no es ni claro ni sano”. En cambio, opinó que el INC podría dedicarse a “manejar todos los minifundios que hay, sobre todo en Canelones, en la vuelta de los pueblos”, para recuperarlos y ponerlos a trabajar, porque eso “les sirve a todos los uruguayos”.

El debate sobre la propiedad

Ferber sostuvo que, para la ARU, el colono “tiene que ser propietario”. “Llevarlo a arrendatario tiene más carga ideológica que realista y productiva y social”. “Y es simple de explicar: tú cuando estás en tu casa propia y estás trabajando por ella, haces las cosas distinto. Desde plantar árboles, mejorar la infraestructura, desde la presión que haces sobre la producción, porque estás defendiendo lo tuyo. Es el sentido básico de la propiedad privada”, consideró. “Todo pierde sentido si [el colono] deja de tener posibilidad de ser propietario”, añadió.

Cuestionó algunas concepciones que priorizan a los colonos arrendatarios y se preguntó “cuál es el objetivo final”. “¿Que todas las tierras de Uruguay sean de Colonización? Entonces, vamos a un formato tipo Cuba, donde nadie es propietario y la gente usufructúa”, alertó.

Por su parte, Berterreche apuntó que en Colonización hay tanto colonos propietarios como arrendatarios. Recordó que en el caso de los primeros, como sus campos les fueron otorgados “por una gracia del conjunto de la sociedad, porque se lo dan financiado y a menor precio, tienen condiciones, las mismas condiciones que el arrendatario en cuanto a tener que vivir y trabajar ellos mismos, y si van a hacer un subarrendamiento o lo van a vender, le tienen que pedir permiso al instituto”. De lo contrario, consideró Berterreche, se produce una “reconcentración de la tierra, generando latifundistas exitosos y gente que se vuelve a reproletarizar a nivel rural”.

Marcó que el FA “tiene una concepción bien diferente” en relación con la propiedad, que se basa en “un concepto de propiedad social de la tierra, es decir, la tierra no es del propietario ni del usufructuario, la tierra es del conjunto de la sociedad y el usufructo es del arrendatario”. “Eso permite además que en el largo plazo el instituto pueda seguir funcionando, porque si vendemos toda la tierra se genera mucha plata, pero después se termina ahí. La postura esa es muy neoliberal”, cuestionó Berterreche.

El expresidente del INC aseguró que el FA pasó de “aquella consigna de las reformas agrarias de la década del 60, ‘la tierra para el que la trabaja’, hacia una consigna verdaderamente mucho más social, que es la tierra es de todos y el usufructo es del que la trabaja”. Remarcó que esto tiene “componentes ideológicos fuertes”, pero también “componentes prácticos fuertes, porque es la única manera de que el instituto pueda seguir funcionando, y bien administrado genera dineros que no solamente van para los colonos, van también para el conjunto de la sociedad, en la medida en que con esa plata se hacen inversiones para los colonos, se compran nuevas colonias” y esto “permite tener un aparato al servicio del desarrollo rural”.